Europese economieën De vijf grootste economische machten in Europa worstelen met hun begroting. Spanje, Frankrijk, Italië, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk kennen ieder zo hun zorgen.
In Italië was vorige week een landelijke staking uit protest tegen de begroting. In Turijn liepen werknemers van meerdere sectoren mee in een mars.
Een begroting opstellen is zelden een eenvoudige klus. Maar het opstellen van de staatsbegroting voor 2026 leidde in opvallend veel Europese landen tot ingewikkelde discussies. In sommige gevallen staat ook de positie van de regeringsleider zelfs onder druk.
Terwijl het einde van het jaar nadert en lidstaten deze week tijdens de Europese top praten over de meerjarenbegroting van de Europese Unie, worstelt Frankrijk nog steeds om een begroting door beide kamers te krijgen, in Spanje gaat het dit jaar niet meer lukken. Wat is er aan de hand in de vijf grootste economieën van Europa?
Om te beginnen met de meest urgente kwestie: het ontbreken van een begroting. Het Franse parlement heeft het eerste deel van de staatsbegroting van 2026, dat over sociale zekerheid gaat, deze maand nipt aangenomen. Maar beide kamers moeten zich nog uitspreken over de algemene staatsbegroting, waarin de rest van de overheidsuitgaven is opgenomen. Premier Sébastien Lecornu hoopt dat nog dit jaar rond te krijgen, maar het is een race tegen de klok.
De race van de Spaanse premier Pedro Sánchez is al gelopen: eind november werd zijn voorstel om de uitgavenlimiet volgend jaar met 8,5 procent te verhogen weggestemd, vorige week stemde het congres ook tegen het voorgestelde uitgavenplan. „De belangrijkste redenen voor het uitblijven van een overeenkomst over de staatsbegroting zijn politiek”, zegt Raymond Torres telefonisch vanuit Madrid. Hij is hoofdanalist op het gebied van macro-economie en internationaal beleid bij de economische denktank Funcas.
„Het Spaanse parlement is, net als in veel andere Europese landen, zeer gefragmenteerd. De regering in Spanje is afhankelijk van de instemming van kleine partijen, die grote en soms onredelijke concessies eisen in ruil voor hun stem.” Zeker sinds premier Sánchez in 2023 een minderheidsregering vormde, is goedkeuring van de begroting volgens Torres een politiek machtsinstrument geworden. Partijen geven hun stem niet voor niets.
In Frankrijk is iets vergelijkbaars aan de hand. Franse presidenten genoten jarenlang een meerderheid, tot Emmanuel Macron die in 2022 verloor. Na de verkiezingen in 2024 raakte de Franse Tweede Kamer verder verdeeld. Er ontstonden drie blokken — links, centrumrechts en radicaalrechts — zonder meerderheid.
De daardoor beperkte slagkracht van Macron en zijn opeenvolgende premiers is terug te zien bij de discussies over de begroting, zegt de in overheidsfinanciën gespecialiseerde econoom Anne-Laure Delatte, verbonden aan de Université Paris Dauphine-PSL, in haar kantoor. „Voor het eerst worden we gedwongen om compromissen te sluiten en dat gaat erg moeizaam.”
Dat terwijl flinke bezuinigingen moeten worden doorgevoerd, om de enorme staatsschuld (115,6 procent van het bbp) terug te dringen. „In 2020 liep de Franse staatsschuld op als gevolg van de coronacrisis. Dat gebeurde ook in andere Europese economieën dus werd niet meteen gezien als probleem. Hierna nam de staatsschuld wat af, net zoals elders. Maar in 2024 constateerden we dat de Franse de staatsschuld weer toenam.”
De discussie over de bezuinigingen is politiek geladen. „Met name linkse partijen willen een sociaal systeem verdedigen waaraan Fransen gehecht zijn.” Rechtse partijen willen de overheidsuitgaven juist verder terugdringen. „En de positie van radicaal-rechts maakt de discussie ondoorzichtiger. Zij pretenderen er te zijn voor de slechtst bedeelden, maar in de praktijk zijn ze altijd voor belastingverlagingen. En ze brengen elke discussie terug tot hun belangrijkste thema: immigratie.” En de partijen zijn nog minder geneigd naar elkaar toe te bewegen, omdat de presidentsverkiezingen van 2027 naderen.
Bij de begrotingswet over sociale zekerheid deed premier Lecornu concessies aan links, tot grote onvrede van rechts. Via een constitutionele omleg lukte het hem alsnog de wettekst door het parlement te krijgen, maar omdat dezelfde dynamieken gelden voor de rest van de staatsbegroting, kan het goed zijn dat die niet op tijd rondkomt. Dan zal Frankrijk voor de tweede keer op rij het jaar beginnen met de begroting van een jaar eerder.
Dat kan werken, laten de Spanjaarden zien. De begroting die zij meenemen naar volgend jaar dateert al van 2023 — een uitzonderlijke situatie. Het hergebruiken van een begroting betekent een bezuiniging omdat de tarieven niet worden geïndexeerd, maar er is enige flexibiliteit, legt econoom Torres uit. Zo biedt het coronaherstelfonds ademruimte en is het in Spanje mogelijk om financiële middelen over te hevelen van de ene post naar de andere, als het totaalbudget maar gelijk blijft. „Het parlement kan per decreet ook specifieke aanpassingen instemmen, zoals pensioenen”, zegt Torres. „Dat lukt af en toe, waarschijnlijk omdat partijen de politieke kosten van instemmen met één aanpassing lager inschatten dan hun goedkeuring voor de totale begroting.”
Italië en Duitsland slaagden er dit jaar wel in een begroting aan te nemen en ook in het Verenigd Koninkrijk presenteerde de minister van Financiën haar uitgavenplan, al moet het Lagerhuis daar formeel nog over stemmen. Maar die drie begrotingen kwamen niet eenvoudig tot stand. Door de ruime meerderheidsregeringen lag het pijnpunt hier niet bij politieke fragmentatie, maar bij de keuzes die gemaakt moesten worden. Die leiden tot zorgen onder politici en de bevolking. Zo vond in Italië afgelopen vrijdag een landelijke staking plaats uit protest tegen de begroting en is de Britse minister van Financiën impopulairder dan haar voorgangers.
Voor een landelijke staking in Italië staan in Rome witte kruizen met rode helmen opgesteld ter herdenking van mensen die tijdens het werk zijn omgekomen.
Dat de Britse minister Rachel Reeves moeilijke keuzes moest maken om haar begroting rond te krijgen, verraste Jonathan Portes niet. Ook het VK kampt al sinds de financiële crisis van 2008 met relatief lage economische groei, legt de hoogleraar economie en publiek beleid aan King’s College London uit. Dat hangt volgens hem samen met „bezuinigingen na de financiële crisis, onvoldoende publieke en private investeringen, en de Brexit”. De vergrijzing komt daar nog bovenop, zegt Portes.
Om de economie uit het slop te trekken en meer geld vrij te maken voor de publieke voorzieningen, wilde Reeves in haar begroting meer belasting heffen. Maar waarop, was een lastige keuze. Labour beloofde eerder de inkomstenbelasting niet te verhogen, maar Reeves’ besluit om de belastingschijven wel te bevriezen, waardoor mensen in een hogere schijf terechtkomen, heeft veel kiezers teleurgesteld. De onvrede onder Britten is groot, omdat de levensstandaard van de ‘gewone’ Brit niet vooruitgaat. Volgens Portes heeft dat meer te maken met lonen die niet snel genoeg stijgen. En dat komt doordat „de productiviteit van het land niet snel genoeg groeit”.
De Britse minister van Financiën Rachel Reeves is impopulairder dan haar voorgangers.
Ook Duitsland kreeg de begroting dit jaar maar ternauwernood rond. In maart werd weliswaar de ‘Schuldenbremse’ opengebroken, waardoor grote schulden kunnen worden opgenomen voor defensie-uitgaven. Maar daarmee zijn de problemen voor de rest van de begroting niet opgelost. Econoom Philippa Sigl-Glöckner, hoofd van de Berlijnse denktank Dezernat Zukunft, zegt aan de telefoon: „De economie stagneert en de kosten stijgen, dus de begroting gaat gewoon niet op.”Vooral sociale verzekeringen en gezondheidskosten zijn sinds de pandemie een stuk hoger, volgens Sigl-Glöckner.
In 2027 is het begrotingstekort in Duitsland naar verwachting 30 miljard euro, en dat bedrag loopt in de komende jaren verder op. Daarnaast wordt volgens berekeningen van Dezernat Zukunft het bedrag waarover vrij beschikt kan worden steeds kleiner, omdat een steeds groter deel van de begroting vastligt, bijvoorbeeld door de rentes op grote leningen en stijgende kosten. Op dit moment is het ‘vrije’ bedrag op de begroting zo’n 25 procent, in tien jaar tijd kan dat aandeel volgens schattingen gekrompen zijn tot 3 procent. Dat maakte de speelruimte voor komende regeringen gering.
De manier waarop de Schuldenbremse in maart werd hervormd is bovendien niet houdbaar, stelt Sigl-Glöckner. „Voor defensie kunnen we eindeloos veel schulden maken. Maar de rentes van die leningen komen vervolgens ook op de zeer krappe begroting terecht. Dat kun je economisch en politiek niet uitleggen. Over de verhouding tussen defensie-uitgaven en uitgaven op andere posten zouden kiezers mee moeten beslissen.”
Volgens Sigl-Glöckner passen de huidige Europese schuldenregels niet bij de realiteit van de 21ste eeuw. „Het idee van de schuldquote is heel dominant geworden. Maar met een vergrijzende bevolking, stijgende rentes, noodzakelijke investeringen in klimaatneutraliteit en defensie, is het onmogelijk om de schuldquote naar beneden te krijgen. Iedereen zit vast in die tegenstelling en daarom wordt er constant over de begrotingen geruzied.”
Duitsland investeert forse bedragen in infrastructuur en defensie om de economische groei aan te jagen.
Voormalig IMF-directeur Carlo Cottarelli is geen fan van hogere defensie-uitgaven in Italië. De econoom, die de bijnaam Mr. Scissors draagt, vindt dat de Italiaanse regering juist moet snijden in de uitgaven om de lasten te verlagen. Bovendien vindt hij het „overdreven” om de defensie-uitgaven op te rekken, zoals de NAVO voorschrijft. Op de korte termijn zou Italië dat volgens hem kunnen betalen, omdat Europese regels voorschrijven dat landen vier jaar lang extra militaire uitgaven buiten hun begroting mogen houden. „Maar daarna rijst de vraag hoe we die stijgende kosten financieren”, zegt Cottarelli.
Van de Italiaanse staking keek Cottarelli vrijdag niet op. „Er wordt elk jaar wel tegen de begroting gestaakt”, relativeert hij. De kritiek van de vakbonden op de lage lonen noemt hij terecht: de inflatie werd de afgelopen jaren onvoldoende gecompenseerd. „Maar loononderhandelingen zijn een zaak tussen bedrijven en werknemers, niet van de regering.”
De huidige begroting is volgens Cottarelli in de basis goed: „De rekeningen blijven op orde, en dat is positief.” Maar hij ziet ook uitdagingen, die raken aan de zorgen in andere Europese landen: Italië groeit te weinig. De begroting pakt de systeemfouten in Italië niet aan, zegt Cottarelli. Hij doelt op de hoge bureaucratie, het gebrek aan rechtszekerheid voor bedrijven en de vergrijzing en het lage geboortecijfer. Die systeemfouten remmen de groei op de lange termijn, concludeert de econoom.
Hoe belangrijk groei is, zie je in Spanje. Terwijl een nieuwe begroting nergens verder uit zicht is, zijn de zorgen er misschien wel het kleinst. Met een stijging van 3,2 procent in 2024 was Spanje vorig jaar de grootste groeier van Europa. Omdat er sprake is van duurzame groei en een teruglopend begrotingstekort, blijven de investeringen komen, legt econoom Torres uit. Het ontbreken van een begroting maakt het ingewikkeld om maatregelen te nemen tegen de huizencrisis, maar heeft volgens hem verder weinig gevolgen. De staatsschuld is er misschien zelfs bij gebaat, „omdat een nieuwe begroting meer uitgaven met zich mee zou brengen”.
Daar zullen de Fransen jaloers naar kijken. Hun al hoge staatsschuld kan verder oplopen zonder nieuwe begroting. En zo’n hoge staatsschuld is niet alleen een theoretisch probleem, benadrukt econoom Delatte. „Het maakt dat we minder in staat zijn om schokken op te vangen, of ze nou geopolitiek of gelieerd aan klimaatverandering zijn. Terwijl we in een wereld leven waarvan we weten dat die schokken gaan komen.”
Het is dus zaak voor Frankrijk, Duitsland, Italië en het Verenigd Koninkrijk om in te zetten op maatregelen die de groei aanjagen — meer dan ze nu doen. Hun huidige pogingen sorteren onvoldoende effect, of het nu gaat om de forse bedragen die Duitsland onder kanselier Friedrich Merz (CDU) in infrastructuur en defensie investeert, of de belastingverlagingen voor bedrijven waarmee Macron de productiviteit tevergeefs probeerde te verhogen. „Er mist [in het Verenigd Koninkrijk] een overkoepelende strategie om groei aan te jagen. En ik denk dat dat voor een boel andere Europese landen ook geldt”, concludeert de Britse econoom Portes.
NIEUW: Geef dit artikel cadeauAls NRC-abonnee kun je elke maand 10 artikelen cadeau geven aan iemand zonder NRC-abonnement. De ontvanger kan het artikel direct lezen, zonder betaalmuur.
Europaredacteuren praten je bij over de belangrijkste ontwikkelingen in de EU
Source: NRC