Bestuurbaarheid Grote partijen krimpen, kleine springen uit de grond als paddenstoelen. De nieuwe Tweede Kamer, die deze woensdag wordt geïnstalleerd, barst zodoende uit haar voegen. Die versnippering van de politiek maakt het steeds lastiger om meerderheden te vormen én het kabinet te controleren.
Ambtenaren controleren in de plenaire zaal van de Tweede Kamer de processen-verbaal van alle stembureaus.
Met maar liefst zeven partijen met drie zetels of minder wordt deze woensdag in Den Haag de meest gefragmenteerde Tweede Kamer ooit geïnstalleerd. Bovendien verloren zowel grote als kleine partijen terrein. Volt werd bijvoorbeeld gereduceerd tot één zetel, D66 is met 26 zetels ‘de kleinste grootste partij’ in de parlementaire geschiedenis.
Ook de Eerste Kamer is verkruimeld. Met de recente afsplitsing van Ingrid Visseren-Hamakers (PvdD) telt de senaat inmiddels achttien fracties, binnenkort misschien wel negentien: JA21-senator Toine Beukering heeft aangekondigd zich af te splitsen zodra hij plaatsneemt.
Die versnippering maakt regeren ingewikkeld. Door het wegvallen van grote middenpartijen (en het uitsluiten van de PVV) kunnen nog maar twee meerderheidscoalities worden gevormd met brede steun in het parlement. En doordat kleine partijen meestal in de oppositie belanden, wordt het kabinet gecontroleerd door fracties die daarvoor nauwelijks de mankracht bezitten.
Volgens hoogleraar politicologie Tom van der Meer, van de Universiteit van Amsterdam, is partijversplintering zeker geen nieuw fenomeen. Nederland heeft altijd ruimte gelaten aan partijen die specifieke minderheden vertegenwoordigen. „Wat wel verandert, is dat meer partijen een heel specifieke achterban bedienen”, zegt hij.
De krimp van grote partijen en de groei van kleine hangt samen met de ontzuiling, zegt Van der Meer. „Zestig jaar geleden stemden mensen op partijen die hoorden bij hun zuil — katholiek, protestants of socialistisch. Toen die zuilen afbrokkelden, richtten partijen zich op bredere groepen kiezers.”
Doordat die partijen minder ideologisch werden, begonnen ze meer op elkaar te lijken. „En als de verschillen afnemen, wordt het voor kiezers makkelijker te switchen.” Vanaf 2002 kwamen daar culturele thema’s bij – nationale identiteit, migratie, Europa – waarop traditionele partijen moeilijk een scherp profiel vonden. „Dat heeft de versplintering versterkt.”
Daarnaast ontbreekt volgens Van der Meer een dominant conflict dat kiezers verdeelt. Terwijl migratie bij de verkiezingen van 2023 die rol vertolkte, speelde bij de verkiezingen van afgelopen oktober geen onderwerp dat echt polariseerde. Dat gaf kleine partijen de ruimte zich te profileren op deelonderwerpen.
Van der Meer vindt het een bestuurlijke uitdaging dat Nederland drie ideologische blokken en zes middelgrote partijen kent: PVV en JA21 (radicaal-rechts), VVD, CDA en D66 (centrum-rechts), en GroenLinks-PvdA (links), die elk rond de twintig zetels schommelen. „Een meerderheidskabinet vereist altijd partijen uit minstens twee blokken”, zegt Van der Meer. „Dat maakt een regeerakkoord ingewikkelder. In Scandinavië bestaat de politiek uit twee blokken – een liberaal en een sociaal-democratisch – waardoor het makkelijker is om meerderheden te vormen.”
Een hogere kiesregel, waardoor partijen meer stemmen zouden moeten krijgen om één zetel te bemachtigen, wat het aantal kleinere partijen zou beperken, resulteert volgens hem niet in stabielere coalities. „Het probleem zit niet in de kleine partijtjes”, zegt hij, „maar in dat we zes middelgrote partijen hebben en dat de samenstelling van de Eerste Kamer daar aanzienlijk van afwijkt.”
Volgens Van der Meer komt het tweekamerstelsel de bestuurbaarheid dan ook niet ten goede. Sinds 2010 heeft het kabinet – behalve tussen 2017 en 2019 – geen meerderheid in de Eerste Kamer. Dat bemoeilijkt het regeren, want dan moet de regering telkens steun vergaren van „kleine oppositiepartijen om wetgeving erdoor te krijgen”.
Voorzitter Wim Kuijken van de Kiesraad overhandigt de uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen aan Martin Bosma, voorzitter van de Tweede Kamer. De Kiesraad heeft de uitslag officieel vastgesteld.
Dat maakt kleine partijen dan weer essentieel voor het besturen. Hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans noemt als voorbeeld JA21 dat in 2022, met niet meer dan één zetel, hielp de onderwijsbegroting door de Kamers te loodsen. „Joost Eerdmans bracht partijen van links en rechts bij elkaar en ontdeed de bezuinigingen van de scherpe randjes. Zonder hem was de begroting waarschijnlijk gestrand.”
Simon Otjes, universitair docent Nederlandse politiek, wijst erop dat kleine fracties moeite hebben om het kabinet effectief te controleren. „Zelfs een partij met negen zetels, zoals JA21, heeft niet genoeg mensen om alle vijftien ministeries te volgen.”
Volt-leider Laurens Dassen kent de beperkingen van een kleine fractie maar al te goed. „Soms zijn er twee debatten tegelijk’‘, zegt hij. „Dan doe ik bij de ene commissie mijn inbreng en ren daarna naar een ander debat. De antwoorden kijk ik later terug.”
Dat de Kamer al langer te weinig capaciteit heeft om het kabinet volledig te controleren, blijkt ook uit de cijfers. Uit onderzoek van Investico (2023) blijkt dat 39 procent van de wetsvoorstellen tijdens Rutte IV werd aangenomen zonder debat of stemming.
Van der Meer acht het mogelijk die controlerende taak te versterken door het aantal Kamerleden uit te breiden, die krijgen dan meer ruimte om zich te specialiseren. „De Tweede Kamer is met 150 zetels bovendien klein, gezien de bevolkingsomvang en hoeveelheid beleid.” In 1956 werd het aantal zetels verhoogd van 100 naar 150, toen Nederland elf miljoen inwoners telde; inmiddels is dat opgelopen naar bijna achttien miljoen.
Daarnaast oppert Van der Meer de bestuurbaarheid te vergroten door het parlement te herstructureren, waarbij de oppositie meer via commissies werkt – ondersteund door bijvoorbeeld kennisinstituten – dan via fracties. Kamerleden kunnen zich dan ook beter specialiseren, per beleidsterrein, zoals het Europees Parlement doet.
Meer Kamerleden betekent volgens Van der Meer bovendien meer werkbezoeken, waardoor politici vaker in direct contact kunnen komen met burgers en daardoor meer vertrouwen wekken. In september had volgens Ipsos I&O slechts 29 procent van de Nederlanders vertrouwen in de landelijke politiek.
Ook Dassen pleit voor extra ondersteuning van Kamerleden: „Het aantal kabinetsleden groeit, we krijgen steeds meer ambtenaren en de Europese wetgeving dijt uit. Daar moeten we ons als Tweede Kamer beter tegen kunnen wapenen, bijvoorbeeld met meer wetgevingsjuristen.”
Otjes wijst op het gemeentelijke model, waar kleine fracties met commissiewoordvoerders werken. „Zo blijft elke partij vertegenwoordigd en wordt het kabinet beter gecontroleerd, juist omdat grote partijen meestal regeren en kleinere in de oppositie zitten.”
Volgens staatsrechtgeleerde Wim Voermans is het juist een kracht van het Nederlandse systeem dat brede coalities partijen dwingen tot compromissen – het bekende polderen. Zulke kabinetten blijken iets minder stabiel, maar ook weer niet dramatisch: „Tweepartijkabinetten zitten gemiddeld 65 procent van hun termijn uit, vierpartijkabinetten 59 procent, vijfpartijkabinetten 54 procent. Gemiddeld zit een Nederlands kabinet 61 procent van de tijd uit.”
Voermans noemt het uniek aan het Nederlands parlement dat kleine partijen zo serieus worden genomen. Zo wist eenmansfractie Sylvana Simons (BIJ1) het slavernijverleden op de politieke agenda te zetten. Toen Mark Rutte zei dat dit „te lang geleden” was, antwoordde Simons: „De oma van mijn moeder was nog slavin.” Daarmee wist ze Ruttes standpunt te veranderen.
„Een Portugese collega zei ooit: als hier een Kamerlid van een kleine partij spreekt, loopt de zaal leeg”, vertelt Voermans. Maar, zegt hij, „al sprak Simons maar namens zo’n zeventigduizend kiezers, ze wist de hele Kamer aan het denken te zetten. Dat hoort bij Nederland, wij zijn een land van minderheden – al sinds de zeventiende eeuw.’’
NIEUW: Geef dit artikel cadeauAls NRC-abonnee kun je elke maand 10 artikelen cadeau geven aan iemand zonder NRC-abonnement. De ontvanger kan het artikel direct lezen, zonder betaalmuur.
Source: NRC