Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens begon ooit als wapen tegen het fascisme en communisme. Als waarborg voor mensenrechten. Nu wordt het als knellend ervaren, vooral door Europese landen die een strenger migratiebeleid willen. Het verdrag viert deze week zijn jubilieum.
Het geopolitieke klimaat was grimmig, ook aan het begin van de jaren vijftig. Na een verwoestende oorlog en de nederlaag van het nationaalsocialisme diende zich meteen een nieuwe vijand aan, het Sovjetcommunisme. Tegen deze achtergrond ondertekenden Europese ministers van Buitenlandse Zaken op 4 november 1950, dinsdag 75 jaar geleden, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Het was een West-Europese strijdkreet tegen fascisme en communisme: de mensenrechten waren voortaan stevig verankerd, zodat ze nooit meer vertrapt zouden worden door een almachtige en meedogenloze staat.
Het EVRM heeft op talloze terreinen een belangrijke rol gespeeld, bijvoorbeeld in de strijd tegen discriminatie van vrouwen, homo’s en minderheden, en in de bescherming van privacy. Maar 75 jaar na de ondertekening ligt het verdrag onder vuur. Vooral rechtse politici vinden dat het EVRM een streng migratiebeleid in de weg staat. De rechters van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg (die het EVRM toepassen) interpreteren het verdrag zo ruim, zeggen die politici, dat het moeilijk is om (criminele) vreemdelingen uit te zetten en gezinshereniging aan banden te leggen. In mei schreven negen lidstaten van de Europese Unie, waaronder Denemarken, Italië, Polen en België, dat zij meer nationale armslag willen om migratie te beperken. In Nederland nam de Tweede Kamer met grote meerderheid een motie aan waarin om ‘modernisering’ van het verdrag wordt gevraagd. Ook de Britse Labour-premier Keir Starmer zei onlangs dat hij opnieuw naar het EVRM wil kijken, in zijn strijd tegen de bootjes die het Kanaal oversteken.
Juristen spreken van een aanval op de rechtsstaat. Bovendien stellen zij dat de critici een karikatuur maken van het Hof in Straatsburg, alsof ‘activistische’ rechters de poort naar Europa openzetten. ‘Het is heel moeilijk om een zaak in Straatsburg te winnen. Je moet eerst door alle nationale procedures heen. Daarna wordt van alle zaken die in Straatsburg worden aangebracht ruim 80 procent niet-ontvankelijk verklaard. In de zaken die wel inhoudelijk worden beoordeeld is het zeker niet zo dat staten altijd verliezen’, zegt Antoine Buyse, hoogleraar mensenrechten aan de Universiteit Utrecht.
Het EVRM biedt wel degelijk de mogelijkheid om nationale belangen mee te wegen. Ook hanteren de rechters in Straatsburg een margin of appreciation waardoor elke staat ‘binnen redelijke grenzen’ zijn eigen beleid kan voeren. Mensenrechtenactivisten vinden het Hof in Straatsburg in veel gevallen juist te conservatief en terughoudend, zegt Buyse. ‘Zo worden zaken over illegale pushbacks op zee niet vaak gewonnen door slachtoffers.’
Toch is de Europese mensenrechtenpraktijk uit de hand gelopen, vooral doordat rechters in Straatsburg het EVRM steeds ruimer interpreteren, zegt Diederik Boomsma van JA21, een van de indieners van de Kamermotie. Onlangs verbood de Raad van State de Nederlandse regering een Afghaanse asielzoeker terug te sturen naar België, waar hij Europa was binnengekomen.
De achtergrond hiervan: sinds enige tijd vangt België geen alleenstaande mannelijke asielzoekers meer op, waardoor veel mannen op straat moeten slapen. De Raad van State baseerde zijn uitspraak onder meer op artikel 3 van het EVRM: ‘Niemand mag onderworpen worden aan foltering of aan onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing.’
Boomsma: ‘Dit artikel was ooit bedoeld om te voorkomen dat staten zouden folteren. Later kwam daar een indirecte verplichting bij: je mag iemand niet uitleveren aan een staat die foltert. Daarna werd het begrip ‘onmenselijke behandeling’ zo ver opgerekt dat je geen 24-jarige Afghaan meer naar België kunt sturen.’
De uitspraak van de Raad van State is helemaal niet zo verrassend, zegt daarentegen John Morijn, hoogleraar recht en politiek in internationale betrekkingen aan de Rijksuniversiteit Groningen. De Raad van State past het recht toe zoals dat wordt geïnterpreteerd door het Straatsburgse Hof en baseerde zich hierbij onder meer op een uitspraak uit 2011, waarin België werd verboden om asielzoekers terug te sturen naar Griekenland, omdat zij daar onder erbarmelijke omstandigheden werden opgevangen. ‘De hygiëne was zo slecht dat asielzoekers water uit het toilet moesten drinken. Mensen werden aan hun lot overgelaten in detentiecentra of zwierven over straat’, zegt Morijn. Het is sindsdien vaste Straatsburgse rechtspraak dat asielzoekers niet mogen worden teruggestuurd naar landen waar de opvang schromelijk tekortschiet.
In 1950 werd het EVRM vooral gezien als een propaganda-instrument, zegt Wiebe Hommes, docent Europees publiekrecht aan de Universiteit van Amsterdam. Europa wilde laten zien dat het naar eenheid streefde, als humanitair verheven tegenwicht voor het communistische Oostblok.
Het was niet de bedoeling dat staten te veel last hadden van het EVRM. In Nederland aarzelde de sociaaldemocratische premier Willem Drees lang over de ondertekening. Destijds werden communisten uit overheidsdienst geweerd. Drees wilde niet dat zij via het EVRM Nederland zouden dwingen om deze maatregel ongedaan te maken.
‘In het begin gold het verdrag alleen voor Europeanen. Het was niet van toepassing in de toenmalige koloniën, waar de bevolking er nog niet klaar voor zou zijn’, zegt Hommes. Frankrijk stelde de ratificatie van het EVRM uit tot 1974, aanvankelijk uit vrees dat Algerijnse moslims hun rechten zouden opeisen.
Pas gaandeweg kreeg het Europese mensenrechtenstelsel gestalte. In 1959 werd het Hof in Straatsburg opgericht. In de decennia daarna werd het klachtrecht voor individuen tegen staten geleidelijk uitgebreid. Daarmee werd het EVRM meer dan een declaratie van mensenrechten. Het verdrag wordt daadwerkelijk gehandhaafd door het Hof, waar elk individu een klacht kan indienen als hij meent dat zijn mensenrechten worden geschonden.
Ondertussen veranderde de wereld: de herinnering aan fascisme en oorlog vervaagde, het communisme verdween, het populisme kwam op en de sterke toename van migratie werd een politieke splijtzwam. Het EVRM is volgens zijn officiële doctrine een ‘living instrument’. De rechters interpreteren de (weliswaar sterk geamendeerde) tekst uit 1950 aan de hand van hedendaagse ontwikkelingen en opvattingen.
‘Maar de vraag is: de opvattingen van wie?’, schrijft de VVD op haar site. ‘Men zou verwachten dat de bezorgdheid van het Nederlandse volk over de hoge asielinstroom (...) ook doorklinkt in de interpretatie van het EVRM. In de rechtspraak is hier echter weinig van te merken.’
De Europese rechters dreigen het democratisch proces te verstoren, vindt ook Diederik Boomsma. Een natiestaat moet kunnen zeggen dat er een grens is aan het aantal migranten dat hij wil opnemen. De Europese rechters doorkruisen het streven naar minder migratie met een ‘technocratisch-juridische’ blik, met veel nadruk op de verdragstekst en de rechten van de migrant. Dat roept populisme op, zegt hij. Mensenrechten worden niet meer gezien als een bescherming van het individu tegen de staat, maar als een obstakel voor de ‘legitieme wens van de meerderheid tot beperking van migratie’, aldus Boomsma.
‘Een rechter kan alleen overzien wat er voorligt in het dossier dat hij behandelt. Hij wordt niet geconfronteerd met de tragiek van de politiek, namelijk dat alles wat je doet ten koste gaat van iets anders’, zegt hij. Zo verbood het Hof in 2013 Italië om asielzoekers terug te sturen naar Libië, waar ze onder erbarmelijke en levensgevaarlijke omstandigheden werden ondergebracht in kampen. ‘Daar zag je die tragiek. Natuurlijk is het hard om mensen naar Libië terug te sturen. Maar het gevolg van die uitspraak was dat mensensmokkelaars migranten in een lek bootje met een lege benzinetank de zee op stuurden, omdat Italië verplicht was om ze op te nemen in een asielprocedure. Bovendien zijn tienduizenden mensen op zee verdronken. Dat gebeurde niet in de zeeën rond Australië of Japan. Migranten voeren daar niet naartoe, omdat ze wisten dat ze toch niet werden toegelaten.’
Een natiestaat kan op allerlei manieren migratie terugdringen, zeggen veel juristen, maar dat mag niet ten koste gaan van de mensenrechten. Je kunt kwetsbare migranten niet terugsturen naar Libische kampen waar ze worden mishandeld, uitgebuit, verkracht of misschien zelfs vermoord. ‘Populisten lopen vaak tegen de lamp omdat zij dingen beloven die niet realistisch zijn. Als dat gebeurt hebben ze een zondebok nodig, en dat is vaak de rechter’, zegt John Morijn.
Wel vindt Morijn dat de rechtsstaat vaak slecht wordt verdedigd, met technische, juridische en formalistische argumenten. ‘Dan wordt er gezegd: je bent nu eenmaal gebonden aan verdragen of aan je handtekening. Volgens mij moet je duidelijker uitleggen wat het doel van mensenrechten is. Iedereen kan, in een bepaalde fase van zijn leven, in een kwetsbare positie komen. Omdat je ziek wordt, arm wordt, migrant bent, gediscrimineerd wordt omdat je vrouw of homo bent. In zo’n situatie heb je te maken met een staat die veel machtiger is dan jijzelf. Dan is het heel belangrijk dat je een zaak kunt aanspannen bij een instantie die onafhankelijk en onpartijdig is.’
De Belgische premier Bart De Wever stelde onlangs voor een ‘interpretatieprotocol’ aan het EVRM toe te voegen. Daarin zou vooral de politieke bewegingsruimte voor natiestaten vergroot moeten worden, zodat zij beter in staat zouden zijn de wil van ‘het volk’ – minder migratie – uit te voeren. JA21 en de VVD steunen dit idee.
Maar de mensenrechtenverdragen zijn juist altijd bedoeld geweest om de grondrechten van alle kwetsbare individuen te beschermen tegen de dwang van politieke machthebbers. Morijn: ‘Het is voor landen zeker mogelijk om het EVRM aan te passen, als daarvoor voldoende steun is. Maar het was eerder een zeer bewuste politieke keuze om het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, bestaande uit onafhankelijke en onpartijdige rechters, op afstand van nationale politici te plaatsen. Enige aanpassing van die keuze moet rekening houden met die politieke afweging als belangrijk onderdeel van de ontstaansgeschiedenis van het EVRM.’
Source: Volkskrant