Kinderopvang Een meerderheid in de nieuwe Tweede Kamer wil doorgaan met de invoering van gratis kinderopvang vanaf 2029. Maar het plan is duur en kent grote risico’s.
Het kabinet wil vanaf 2029 een andere manier van financiering van de kinderopvang.
Voor voorstanders van gratis kinderopvang is de verkiezingsuitslag van deze week goed nieuws. De kans om je kind vanaf 2029 vrijwel gratis naar kinderdagverblijf of naschoolse opvang te sturen, lijkt iets groter geworden.
D66, VVD, CDA en GroenLinks-PvdA pleitten er in hun verkiezingsprogramma’s voor door te gaan met de plannen voor gratis opvang – en samen hebben ze een ruime meerderheid in de nieuwe Tweede Kamer. Het CDA wil daarbij wel dat ouders met een hoger inkomen ook een hogere eigen bijdrage blijven betalen.
Kort vóór de verkiezingen stemde de ministerraad in met een wetsvoorstel van demissionair staatssecretaris Jurgen Nobel (Participatie, VVD) om kinderopvang per 2029 gratis te maken, een plan dat in delen van de sector tot grote onrust heeft geleid. Het wetsvoorstel is nu voorgelegd ter internetconsultatie. Partijen uit de sector en betrokken burgers kunnen er tot eind november op reageren. Tweede en Eerste Kamer stemmen er later over.
Volgens dit plan betaalt de overheid straks de subsidie voor kinderopvang rechtstreeks aan kinderdagverblijf, gastouderbureau of naschoolse opvang. Ouders betalen nog maar 4 procent van de kosten zelf, ongeacht hun inkomen. Iedere ouder die in Nederland werkt of studeert, mag zijn kind straks tot vijf dagen per week gesubsidieerd naar de opvang brengen.
Hoe dit wetsvoorstel in de praktijk uitpakt, vertelt het demissionaire rompkabinet van VVD en BBB in een toelichting van 118 pagina’s. Hierin bevestigt het kabinet de vrees van deskundigen dat het nieuwe stelsel zal leiden tot grotere ongelijkheid tussen rijke en armere gezinnen. Het plan geeft ouders met de hoogste inkomens vele duizenden euro’s voordeel per jaar, terwijl het voor mensen met een lager inkomen juist lastiger en duurder kan worden een kind naar de opvang te brengen.
Uit de toelichting blijkt dat het kabinet hoge kosten en een reeks risico’s accepteert om één groot doel te bereiken: definitieve afschaffing van de kinderopvangtoeslag. Die leidde tot „fundamentele problemen” in de vorm van hoge terugvorderingen, waardoor ouders in de financiële problemen konden komen – met de Toeslagenaffaire als meest schadelijke uitkomst. Vijf observaties uit het wetsvoorstel:
Bij de huidige kinderopvangtoeslag werkt het zo: hoe meer ouders verdienen, hoe minder toeslag ze krijgen. Voor ouders met de laagste inkomens vergoedt de overheid nu al 96 procent van de opvangkosten. De hoogste inkomens krijgen bij het eerste opgevangen kind 33 procent van de kosten vergoed, en 67 procent van de kosten voor een tweede of derde kind. In het nieuwe stelsel van ‘gratis’ opvang verdwijnt dat onderscheid. Bij iedereen die een kind naar de opvang brengt, vergoedt de overheid straks 96 procent.
Het logische gevolg is dat de rijkste ouders het meest van deze omslag profiteren. Dat voordeel kan flink oplopen, blijkt uit een rekenvoorbeeld dat het kabinet geeft. Een alleenstaande ouder met een modaal inkomen die twee jonge kinderen twee dagen in de week naar de dagopvang brengt, is in het nieuwe stelsel 1.450 euro per jaar goedkoper uit. Gezinnen die twee keer modaal verdienen, zijn in dit voorbeeld met twee kinderen ruim 5.000 euro goedkoper uit. Voor gezinnen met een gezamenlijk inkomen van 138.000 euro of hoger, bedraagt het financiële voordeel ruim 13.000 euro.
Volgens het demissionaire kabinet kan dit niet anders. Als de hoogte van de financiële steun afhankelijk blijft van hoeveel ouders verdienen, blijft het risico bestaan dat ouders te veel subsidie ontvangen omdat hun inkomen is gestegen (en ze dat niet tijdig hebben doorgegeven). Ook als die subsidie rechtstreeks naar de opvangorganisaties gaat, moet de overheid dan geld bij ouders gaan terugvorderen – en daar wil de politiek juist vanaf.
Tegelijkertijd dreigt de kinderopvang voor mensen met een lager inkomen juist minder toegankelijk te worden. De vraag naar kinderopvang is nu al groter dan het aanbod, waardoor in veel regio’s wachtlijsten zijn. Als de opvang straks vrijwel gratis wordt, zal de vraag naar opvangplekken volgens het kabinet verder stijgen. Kinderopvangorganisaties kunnen dan hun tarieven gaan verhogen, omdat ouders „waarschijnlijk bereid zijn een hoger tarief voor kinderopvang te betalen”.
„Gegeven de al bestaande krapte in de markt kan dit leiden tot tariefstijgingen”, schrijft het kabinet. „Dit heeft risico’s voor de toegankelijkheid van kinderopvang, in het bijzonder voor ouders met lage inkomens.” Omdat gezinnen met een inkomen tot 45.000 euro nu al 96 procent van hun kosten vergoed krijgen, wordt de opvang voor hen in het nieuwe stelsel alleen maar duurder. „Dit zou de betaalbaarheid van opvang voor lagere inkomens kunnen beperken.”
Daar komt bij dat sommige ouders ook in het nieuwe stelsel meer dan 4 procent zelf zullen betalen. Kinderopvangorganisaties mogen bij ouders een hoger uurtarief in rekening blijven brengen dan het maximale uurtarief dat de overheid vergoedt.
Eerder dit jaar bleek uit onderzoek van belangenvereniging BOinK dat ruim de helft van de kinderdagverblijven en instellingen voor naschoolse opvang een hoger uurtarief rekent dan het maximum dat de overheid vergoedt. Een Kamermotie om het maximumtarief wettelijk vast te leggen, haalde in september een krappe meerderheid, maar „vanwege de complexiteit van de maatregel” staat dit niet in het huidige wetsvoorstel.
Deskundigen vreesden al langer dat het nieuwe stelsel tot groeiende ongelijkheid zou leiden. Planbureaus CPB en SCP waarschuwden in 2023 dat invoering van bijna gratis kinderopvang de kansenongelijkheid tussen kinderen zou vergroten. CPB en SCP riepen het kabinet toen op de plannen te „heroverwegen” en eraan vast te houden dat rijkere ouders een groter deel van de opvangkosten zelf betalen.
Het demissionaire kabinet gaat bewust tegen deze adviezen in, schrijft staatssecretaris Nobel in de toelichting, „vanwege de fundamentele problemen met het huidige financieringsstelsel”. Het kabinet kiest ervoor „een eenvoudiger stelsel te realiseren waarin ouders geen risico’s meer lopen. Het laten vervallen van de inkomensafhankelijkheid maakt daar een belangrijk onderdeel van uit.”
De kosten van het nieuwe financieringsstelsel zullen drukken op het huishoudboekje van het aanstaande kabinet, dat de komende jaren waarschijnlijk toch al miljarden euro’s moet bezuinigen. Bij het bekendmaken van de plannen schreef staatssecretaris Nobel dat de invoering van gratis kinderopvang leidt tot een „intensivering” van structureel 3 miljard euro per jaar. Daarmee zouden de totale kosten voor de kinderopvang uitkomen op circa 8,6 miljard euro per jaar.
In de toelichting bij het wetsvoorstel rekent het kabinet zelfs met iets ruimere bedragen: het nieuwe stelsel gaat vanaf 2029 structureel 3,4 miljard euro méér kosten dan nu. Dat brengt de jaarlijkse kostenpost voor kinderopvang op 9 miljard euro. Om dat in perspectief te plaatsen: het is meer dan de Nationale Politie jaarlijks ontvangt (8,5 miljard) en komt in de buurt van de uitgaven aan het basisonderwijs (11 miljard).
De jaarlijkse extra uitgave van 3,4 miljard is groter dan wat Nederland vanaf 2027 aan ontwikkelingshulp uitgeeft (3,1 miljard), het bedrag dat het kabinet dit jaar vrijmaakte om financiële tekorten in de jeugdzorg op te lossen (3 miljard) en de tegemoetkoming voor gestegen stookkosten tijdens de energiecrisis van 2022 (2,8 miljard).
De kosten lopen de komende jaren al op. Het kabinet verhoogt stapsgewijs de toeslagen die ouders ontvangen, omdat in één keer overgaan op vrijwel gratis opvang in januari 2029 een „marktschok” zou veroorzaken, waarbij de vraag explodeert terwijl er veel te weinig opvangplekken zijn.
Door stapsgewijze verhoging moet de vraag geleidelijk toenemen en krijgen aanbieders de tijd om meer opvangplekken te creëren. Verhogen van de toeslagen maakt de kinderopvang komend jaar 280 miljoen euro duurder, in 2027 komt er 850 miljoen euro bij en in 2028 nog eens 750 miljoen.
De investering in vrijwel gratis kinderopvang helpt bij het „stimuleren van de arbeidsparticipatie”, schreef Nobel in september aan de Kamer. In de toelichting bij het wetsvoorstel erkent de staatssecretaris dat het om een „beperkte toename” kan gaan. Hij verwijst naar eerder onderzoek van CPB en SCP, waarin werd becijferd dat invoering van gratis kinderopvang naar verwachting leidt tot slechts 0,2 procent méér werkende ouders, ofwel 15.000 arbeidsplaatsen extra.
Volgens directeur Marjet Winsemius van Stichting Voor Werkende Ouders is dat waarschijnlijk een onderschatting. „Wij peilen dit al jaren bij ouders en komen op veel hogere percentages uit: ouders zeggen tussen de 17 en 20 procent meer te gaan werken bij gratis opvang. En vergeet niet dat het afschaffen van de toeslagen een groot verschil maakt. Veel ouders durven die niet aan te vragen uit angst voor hoge terugvorderingen en blijven liever thuis. Die angst valt straks weg.”
Het kabinet rekent erop dat de vraag naar opvang in 2031 circa 23 procent hoger ligt dan nu. Het hoopt daarbij ook op een cultuuromslag, waarbij thuisblijfmoeders vaker aan het werk gaan doordat er goedkope opvang is. „Op de langere termijn kan de nieuwe financiering mogelijk bijdragen aan een cultuurverandering over het gebruik van formele kinderopvang en daarmee het aantal gewerkte uren van de tweede verdiener.”
Voordat het nieuwe stelsel succesvol kan worden ingevoerd, moet nog veel gebeuren. Kinderopvangorganisaties krijgen waarschijnlijk te maken met een grotere administratieve druk omdat ze meer financiële gegevens moeten bijhouden, en moeten zich daarop kunnen voorbereiden. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid moet een nieuw toezichthoudend orgaan in het leven roepen, waarbij ambtenaren controleren of aanbieders zich aan de regels houden. Er zijn nieuwe ict-systemen nodig om de verstrekking van overheidssubsidies aan kinderopvangorganisaties in goede banen te leiden.
In de toelichting bij het wetsvoorstel benoemt het kabinet nog een aantal risico’s. Zo kan de grotere vraag naar opvang leiden tot langere wachtlijsten, een toenemend personeelstekort (nu 6.000 mensen) en een tijdelijk lagere kwaliteit van opvang, omdat de „markteconomische prikkel om te concurreren op kwaliteit kleiner wordt”. En er is het risico dat ouders te ruime contracten afsluiten en hun kind niet alle dagen naar de opvang brengen.
Maar, benadrukt het kabinet: niets is definitief. De huidige plannen worden eerst nog onderworpen aan een evaluatie en een uitvoeringstoets die meer inzicht moet geven in de precieze gevolgen en de kosten. Ook wil het kabinet met betrokken partijen uit de sector in gesprek blijven om het voorstel verder uit te werken.
NIEUW: Geef dit artikel cadeauAls NRC-abonnee kun je elke maand 10 artikelen cadeau geven aan iemand zonder NRC-abonnement. De ontvanger kan het artikel direct lezen, zonder betaalmuur.
Economieredacteuren nemen je mee in de discussies die zij op de redactie voeren over actuele ontwikkelingen
Source: NRC