Reconstructie Een kabinetsplan om kinderopvang vanaf 2029 bijna gratis te maken, heeft in de sector tot woede en stilstand geleid. Staatssecretaris Nobel (VVD) wil diep ingrijpen in de markt om te voldoen aan Europese staatssteunregels, volgens experts is dat onnodig.
Ze is vaak de tweede die het hoort wanneer iemand zwanger is, zegt Saskia Kortman grappend. Nou ja, het is eigenlijk geen grap, want de wachtlijst bij haar kinderdagverblijf Catootje & Obelix in Wognum bedraagt momenteel anderhalf jaar. Ouders die hun baby er willen onderbrengen, kunnen zich het beste vóór de conceptie melden.
Genoeg ruimte voor uitbreiding, zou je zeggen. Kortman was daar ook mee bezig. Ze voerde oriënterende gesprekken met de gemeente voor een „kleinschalige uitbreiding” van haar bedrijf, vertelt ze – naast haar kinderdagverblijf (voor kinderen van 0 tot 4 jaar) runt Kortman ook een buitenschoolse opvang (4 tot 12 jaar). Die gesprekken zijn even stilgezet. „Ik vind de toekomst nu zo onzeker, dat ik me afvraag of ik het wel moet doen. Dus stel ik het uit tot er meer duidelijkheid is.”
Op het oog is Saskia Kortman precies de hardwerkende Nederlander voor wie het inmiddels demissionaire rompkabinet op zegt te willen komen. Een ondernemer bovendien, die gebaat is bij de beloofde verminderde regeldruk – een begrip dat in het vorig jaar geschreven regeerprogramma 36 keer voorkomt.
Maar een plan van VVD-staatssecretaris Jurgen Nobel (Participatie en Integratie) heeft bij haar de lust tot ondernemen doen vergaan. „Als ze dit doorzetten, weet ik niet of ik nog ondernemer in de kinderopvang wil zijn. Het is een zeer ondoordachte stap, een nekslag voor de branche.”
Half september presenteerde Nobel het plan om de kinderopvang in Nederland vanaf 2029 vrijwel gratis te maken. Het stelsel moet eenvoudiger en eerlijker, schreef hij in een brief aan de Tweede Kamer. De overheid vergoedt straks rechtstreeks de kosten van kinderopvangorganisaties, ouders betalen nog maar 4 procent zelf. Zo kunnen straks meer ouders hun kind naar de opvang brengen en zelf gaan werken, is het idee. Daarvoor zijn de komende jaren 200.000 extra opvangplekken nodig; er moeten locaties bij komen.
Maar in de sector heeft het kabinetsplan tot acute stilstand geleid, blijkt uit een rondgang van NRC langs ondernemers, investeerders en andere betrokkenen. Plannen om nieuwe locaties te openen of bestaande uit te breiden, zijn stilgezet. „Er hangt een bom boven de markt. Het staat nu helemaal stil”, zegt bestuurder Merijn van Zurk van Sportify Kids, een aanbieder met bijna veertig locaties in Noord-Holland. „Wij zitten in overnametrajecten, we kijken naar nieuwe locaties om in te investeren. Dat staat nu allemaal op pauze. En niet alleen bij ons.”
Marktleider Partou, met ruim duizend opvanglocaties in Nederland, heeft een plan gepauzeerd om 50 tot 100 miljoen euro te steken in nieuwe locaties. „Dat staat nu helemaal op losse schroeven”, zegt directeur Jeanine Lemmens. „We moeten ervoor gaan zitten met onze investeerders. Dat belooft niet veel goeds.”
Investeringsfonds Waterland, eigenaar van Partou, bevestigt dat de uitbreidingsplannen zijn stilgezet: „De gesprekken over een volgend fonds zijn gepauzeerd zolang deze onzekerheid boven de markt hangt. Dit geldt ook voor overnames”, zegt een woordvoerder.
Het grote probleem is volgens de ondernemers dat het kabinet de sector wil uitroepen tot Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB, betrokkenen in de sector spreken het uit als ‘daap’). Die kwalificatie moet voorkomen dat de financiële steun aan de sector wordt aangemerkt als verboden staatssteun én dat kinderopvangbedrijven straks grote winsten in eigen zak steken. Winsten en beloningen worden bij zo’n dienst gemaximeerd.
„Het voorkomt dat belastinggeld in grote mate de sector verlaat”, schreef Nobel in zijn Kamerbrief. In het nieuwe stelsel stroomt straks 8,6 miljard euro per jaar rechtstreeks naar kinderopvangorganisaties; 3 miljard meer dan kinderopvang de schatkist nu kost.
Die vrees van het kabinet is er niet zomaar. De kinderopvangsector is populair bij private-equity-investeerders – die kampen met een imagoprobleem.
In 2014 ging een van de grootste kinderopvangorganisaties van Nederland, Estro Groep, failliet doordat het bezweek onder de schulden waarmee de eigenaren het bedrijf hadden beladen. Private equity zadelt overgenomen bedrijven vaak op met leningen tegen hoge rentes, waardoor de winst op papier afneemt en ze minder belasting hoeven betalen. Deze strategie was bij Estro uit de hand gelopen, de Ondernemingskamer stelde wanbeleid vast.
Bureau SEO Economisch Onderzoek waarschuwde twee jaar geleden in een rapport dat investeerders misbruik kunnen maken van de situatie als de overheid gratis kinderopvang invoert en organisaties rechtstreeks gaat betalen: „Hoge schuldfinanciering kan leiden tot onttrekking van publieke middelen aan de sector.” Dan bestaat het risico dat de overheid opdraait voor die dure leningen.
Maar de manier waarop Nobel dit misbruik nu wil voorkomen is veel te rigoureus, zeggen critici. Het komt bijna neer op nationalisatie. Diensten van Algemeen Economisch Belang mogen alleen een „redelijk rendement” behalen. Eventuele „overwinsten” wil het kabinet kunnen terughalen.
Dat maakt de sector ‘oninvesteerbaar’, zegt directeur Lemmens van Partou. „Wat een redelijk rendement is, wordt hierdoor een politiek onderwerp. Dat kan per kabinet verschillen, het wordt heel onvoorspelbaar. Het gevaar is reëel dat investeerders hierdoor op de rem gaan staan.”
Die zorg leeft breed, en niet alleen bij private equity. Dit is „funest voor investeringen”, schreven meer dan driehonderd partijen uit de sector half september in een brief aan de staatssecretaris. Grote ketens, kleinere bedrijven én stichtingen zetten daar hun handtekening onder. Het kan straks leiden tot lange wachtlijsten, schrijven ze. Het kabinetsbesluit noemden ze „juridisch betwistbaar”. Hoge rendementen maakt de sector nu niet: volgens het Waarborgfonds Kinderopvang bedroeg het gemiddelde rendement van kinderopvangbedrijven in 2023 iets meer dan 2 procent.
Het DAEB-plan brengt ook meer regels en administratieve druk met zich mee, omdat van organisaties meer financiële verantwoording wordt gevraagd dan nu. „Je moet heel veel meer dingen gaan bijhouden. Dat drijft de kosten op”, zegt bestuurder Robin Alma van Humankind, een stichting met ruim 550 opvanglocaties. „En we vrezen dat we bepaalde vormen van opvang straks niet meer mogen bieden, omdat die niet onder de definitie van een DAEB vallen. Het gaat bijvoorbeeld om zorg die we aanbieden met subsidie van gemeenten. Als we dat niet meer voor kinderen kunnen doen, wordt iedereen daar slechter van.”
De grootste vertegenwoordiger van de sector, de Brancheorganisatie Kinderopvang (BK), dreigde het kabinet afgelopen vrijdag in een brief omfloerst met juridische stappen. De aanwijzing van de sector tot DAEB is „onzorgvuldig” en „juridisch niet houdbaar”, schrijft BK-directeur Heleen Post in de brief, ingezien door NRC. „Het recht over DAEB’s vereist namelijk een gedegen onderzoek dat aantoont dat de kinderopvangmarkt faalt en dat overheidsingrijpen van deze ordegrootte noodzakelijk is.” Dat onderzoek heeft het kabinet volgens BK niet gedaan. „Bij de huidige stand van zaken is het vermeende marktfalen niet aangetoond, integendeel.”
Hoe kwam het kabinet tot dit plan, dat een hele sector de gordijnen in jaagt? En waarom besloot de staatssecretaris, nota bene van een liberale partij die ook in de huidige verkiezingscampagne pleit voor minder regeldruk, tot vergaand overheidsingrijpen?
Die vragen voeren terug naar begin dit jaar. Het voornemen de kinderopvang voor alle ouders vrijwel gratis te maken was al drie jaar oud: het stond eind 2021 in het coalitieakkoord van het kabinet-Rutte IV. Het kabinet-Schoof nam het over. De deadline voor invoering was vanwege uitvoeringsproblemen opgeschoven van 2025 naar 2027.
Foto Dieuwertje Bravenboer
Volgens Kamerlid Merlien Welzijn (NSC) was een fundamentele vraag al die tijd onbeantwoord gebleven: is rechtstreeks grote bedragen belastinggeld overmaken aan kinderopvangorganisaties niet in strijd met de Europese regels voor staatssteun?
„Ik kom uit de corporatiesector, daar is dat een zeer bekend vraagstuk”, licht Welzijn telefonisch toe. „Ik vroeg uit belangstelling: hoe gaan we dat doen? Ik kwam er toen achter: dat is niet bekend. Er was nog helemaal niet over nagedacht, was mijn indruk. Er stond ook niets over in de stukken.”
Najaar 2024 was wel „op ambtelijk niveau informeel gesproken” met de Europese Commissie over het risico op staatssteun, schreef staatssecretaris Nobel afgelopen februari in antwoord op Kamervragen van Welzijn. De contacten met Brussel hadden volgens hem tot een alarmerende conclusie geleid: „Uit het overleg [...] is geconcludeerd dat in het nieuwe financieringsstelsel staatssteun volgt uit de directe betaling van de vergoeding kinderopvang door de uitvoerder aan kinderopvangorganisaties.”
Volgens Nobel bestonden „echter veel mogelijkheden om staatssteun ofwel in lijn met Europese wetgeving te verlenen dan wel te voorkomen”. Een ervan, schreef hij, was de kinderopvang bestempelen tot Dienst van Algemeen Economisch Belang. Het informele ambtelijke overleg met de Europese Commissie in het najaar bestond uit een gesprek via videobellen, schrijft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in reactie op vragen van NRC.
Over de mogelijkheid om de kinderopvang tot DAEB te bestempelen stelde Welzijn vervolgvragen, waarop staatssecretaris Nobel in april suggereerde dat het inderdaad die kant op kon gaan: „In het nieuwe financieringsstelsel voor kinderopvang betaalt de overheid de vergoeding voor kinderopvang direct aan kinderopvangorganisaties. Hierdoor is er sprake van staatssteun waar een oplossing voor gevonden moet worden. Dit kan door het vestigen van een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) in de sector”, schreef hij. Andere opties om staatssteun te voorkomen noemde hij niet.
Dat bericht alarmeerde partijen in de kinderopvang. De Brancheorganisatie Kinderopvang vroeg advocatenkantoor Houthoff direct om een juridisch advies op te stellen over de vraag of rechtstreekse financiering van kinderopvangorganisaties inderdaad zou neerkomen op staatssteun.
BK legde dit advies op 27 mei op tafel tijdens overleg met het ministerie. In het advies, door NRC ingezien, noemen de advocaten het „niet aannemelijk dat de voorgestelde wijziging van het financieringsstelsel resulteert in staatssteun”. Het Rijk zou de staatssteunregels volgens Houthoff pas overtreden bij „selectieve bevoordeling” van bepaalde bedrijven, en niet bij financiële steun aan een sector als geheel, zoals hier het plan was.
Advocatenkantoor Stibbe, dat afgelopen zomer een advies opstelde in opdracht van Partou, kwam tot een vergelijkbare conclusie. In het nieuwe stelsel worden kinderopvangorganisaties niet „selectief” bevoordeeld, schrijven de advocaten, dus is volgens hen geen sprake van verboden staatssteun. Bovendien zijn volgens Stibbe betere manieren te bedenken om te voorkomen dat kinderopvangbedrijven grote winsten in eigen zak steken. „Daarom is de DAEB-aanwijzing niet nodig en daarmee niet gerechtvaardigd en – gezien de (administratieve) lasten die daarmee gepaard gaan – niet gewenst”, schrijven de advocaten.
Het plan voor invoering van gratis kinderopvang kwam op donderdag 3 juli ter sprake in de Tweede Kamer. Het was een dag van chaos in Den Haag: op de laatste dag voor het zomerreces stemde de Kamer nog over een nieuwe Woningwet, bezuinigingen op onderwijs en, vooral, over twee asielwetten. De PVV was al uit het kabinet gestapt, NSC dreigde vanwege de omstreden asielwetten hetzelfde te doen.
In deze crisissfeer ging het tijdens een commissiedebat over de gratis kinderopvang. Op NSC’er Welzijn na vroeg geen enkel Kamerlid door over het verstrekkende voornemen van Nobel om de sector tot DAEB te bestempelen.
Kamerleden drongen er wel bij de staatssecretaris op aan haast te maken: de beoogde invoering per 2027 was in de Voorjaarsnota opnieuw met twee jaar opgeschoven, méér uitstel kon echt niet. „Als je nu of binnenkort een kindje krijgt, kom je van een koude kermis thuis”, zei Kamerlid Marleen Haage (GroenLinks-PvdA). „Want in 2029 is je kindje alweer van de kinderopvang af.” Elk uitstel zou bovendien betekenen dat de huidige kinderopvangtoeslag langer blijft bestaan. Vanwege de Toeslagenaffaire wil de hele Kamer daar zo snel mogelijk van af.
Nobel vond ook dat haast gemaakt moest worden: „We kunnen ons geen vertraging veroorloven richting dat nieuwe stelsel in 2029”, zei hij tijdens het debat. „Ik wil mijn voet op het gaspedaal houden.” Hij beloofde dat het wetsvoorstel er in het najaar zou liggen. Ook beloofde hij na het zomerreces terug te komen op de door NSC opgeworpen kwestie van mogelijke staatssteun: „Op dit moment lopen de gesprekken daarover met de Europese Commissie.”
De gesprekken met Brussel noopten het kabinet tot ingrijpen, schreef Nobel toen hij op 15 september zijn plannen bekendmaakte: „SZW heeft over deze aspecten informele gesprekken gevoerd met ambtenaren van de Europese Commissie. Hieruit is gebleken dat er in het nieuwe financieringsstelsel een risico is op ongeoorloofde staatssteun, doordat de overheid grote bedragen aan de kinderopvangorganisaties betaalt”, meldde hij de Kamer. „Om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen heeft het kabinet besloten om [..] de dienst kinderopvang aan te merken als dienst van algemeen economisch belang (DAEB).”
Een woordvoerder van de Europese Commissie ontkent desgevraagd dat Brusselse ambtenaren hiervoor hebben gewaarschuwd. Met het Nederlandse ministerie zijn wel gesprekken gevoerd, maar „de diensten van de Commissie hebben geen standpunt ingenomen over de geplande hervorming en de toepasselijkheid van de regels inzake staatssteun”, aldus de woordvoerder.
Op vragen van NRC antwoordt SZW dat tijdens de zomer opnieuw één gesprek via videobellen is gevoerd met ambtenaren in Brussel. Volgens het ministerie werd „in deze gesprekken wel richting gegeven”. De twee videogesprekken met Brussel werden, aldus SZW, „gevoerd om advies in te winnen, als onderdeel van het beleidsproces om tot een kabinetsbesluit te komen.” Juristen binnen de rijksoverheid kwamen volgens het departement na analyse tot de conclusie dat in het nieuwe stelsel wel degelijk risico bestaat op verboden staatssteun.
„Of er sprake is van staatssteun is een risico-inschatting”, schrijft een woordvoerder. „Het is denkbaar dat in de toekomst een onderneming die niet in aanmerking komt voor de overheidsvergoeding maar van mening is een vergelijkbare dienst aan te bieden, een klacht indient bij de Europese Commissie. Als dan wordt vastgesteld dat er sprake is van staatssteun, heeft dit grote financiële gevolgen.” In dat geval zou de overheid alle verleende steun moeten terughalen: „Dit risico is mogelijk klein te noemen, maar de sector is daar ook niet bij gebaat. Op basis van voorgenoemde analyse heeft het kabinet besloten dat risico niet te willen lopen.”
Nobel wilde overigens niet dat in de Kamerbrief van 15 september kwam te staan dat slechts „informele” gesprekken met Brussel waren gevoerd, blijkt uit een openbaar gemaakte beslisnota. Op advies van zijn ambtenaren werd dit woord alsnog in de brief opgenomen, „om te voorkomen dat verwarring ontstaat over de status van de gesprekken”.
Partijen uit de sector zeggen dat het besluit de kinderopvang tot DAEB te bestempelen als een grote verrassing kwam. Haast om de deadline van 2029 te halen speelt een grote rol, denken zij, mogelijk opgeteld bij de drang van het overgebleven rompkabinet om in aanloop naar de vervroegde verkiezingen daadkracht te tonen.
Dat er haast bij het kabinetsbesluit was, blijkt wel uit het feit dat belangrijke knopen niet zijn doorgehakt. Het „redelijke rendement” dat kinderopvangorganisaties straks mogen noteren – cruciaal onderdeel in het DAEB-plan – is nergens vastgelegd. Dat moet „de komende tijd nader uitgewerkt worden”, schreef de staatssecretaris in zijn Kamerbrief. Ook de vraag of in het nieuwe stelsel een wettelijk maximumuurtarief moet komen, laat hij „aan een volgend kabinet”.
Het wetsvoorstel van Nobel ligt vanaf volgende week voor ter internetconsultatie, zodat alle betrokken partijen erop kunnen reageren. Daarna moeten ook de (nieuwe) Tweede en de Eerste Kamer er nog over stemmen. Betrokken ambtenaren op het ministerie van SZW verwachten dat de woede in de sector zal afnemen, wanneer onderlinge gesprekken over het nieuwe stelsel meer duidelijkheid bieden. Vanwege de dreiging van rechtszaken heeft SZW wel de landsadvocaat om advies gevraagd.
In Wognum wacht kinderopvangondernemer Saskia Kortman af welke kan het opgaat. „Ik voel ook de verantwoordelijkheid om een goede kinderopvang neer te zetten. Ik ben zelf moeder van twee kinderen; het is afschuwelijk als je moet werken en er is niet genoeg opvangplek voor je kind beschikbaar. Maar uiteindelijk wil ik ook gewoon een gezond bedrijf kunnen runnen. Als aan banden wordt gelegd wat ik mag verdienen, is voor mij de lol eraf. Dan kan ik net zo goed voor de overheid gaan werken.”
Gratis kinderopvang was aanvankelijk een ‘linkse hobby’. GroenLinks zette het acht jaar geleden als eerste in zijn verkiezingsprogramma, in 2021 sloten PvdA en D66 zich hierbij aan. Hun belangrijkste reden: kansengelijkheid voor alle kinderen.
Rutte IV, het laatste centrum-rechtse kabinet van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, adopteerde dit idee. Maar vooral om andere redenen. Het Toeslagenschandaal had van de overheid een vijand van het volk gemaakt. Het kabinet wilde nooit meer grote geldstromen en terugvorderingen voor kinderopvang via ouders laten lopen. En dat voorkom je als de overheid voortaan vrijwel alles rechtstreeks aan de kinderopvangorganisaties vergoedt.
Het plan kinderopvang vrijwel gratis te maken kreeg onverwachte kritiek. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) waarschuwde in oktober 2022 dat vooral midden- en hogere inkomens zullen profiteren van de stelselwijziging. Voor de laagste inkomens is opvang nu ook al vrijwel gratis, de ongelijkheid neemt toe als iedereen het vrijwel gratis krijgt.
Een jaar later adviseerde het SCP samen met het Centraal Planbureau om helemaal van het plan af te zien. Reden: de ontwikkeling van het kind staat niet centraal, maar de betaalbaarheid van kinderopvang om zo de arbeidsparticipatie te verhogen. Die plannen kosten de samenleving miljarden euro’s terwijl mensen nauwelijks meer zullen gaan werken, luidde de analyse. Tegelijkertijd, waarschuwden de planbureaus, bestaat het gevaar dat een sterk gestegen vraag naar opvang resulteert in hogere tarieven, langere wachtlijsten en een daling van de kwaliteit.
NIEUW: Geef dit artikel cadeauAls NRC-abonnee kun je elke maand 10 artikelen cadeau geven aan iemand zonder NRC-abonnement. De ontvanger kan het artikel direct lezen, zonder betaalmuur.
Een overzicht van de verhalen die de economieredactie vandaag heeft gemaakt
Source: NRC