VS-Afrika Dankzij een speciale handelswet van de VS ontstonden honderdduizenden banen in Afrika. De wet ging verder dan een economisch gebaar. Verlenging is onzeker.
De textielsector van Lesotho, ooit bloeiend dankzij het Amerikaanse handelsprogramma AGOA, werd eerder dit jaar hard geraakt door Amerikaanse importheffingen.
In Nairobi stapelden de spijkerbroeken zich afgelopen week op, in afwachting van verscheping vanuit de Keniaanse hoofdstad. Duizenden kilometers verderop rollen in Zuid-Afrika auto’s van de band, met de vraag of ze de Amerikaanse oostkust wel zullen bereiken. En op Madagaskar buigen vanilleboeren zich vol vraagtekens over hun oogst. Talloze Afrikaanse sectoren vallen sinds 2000 onder de African Growth and Opportunity Act (AGOA) die ruim dertig Afrikaanse landen belastingvrije toegang geeft tot de Amerikaanse markt. Het handelsakkoord is, zoals de Ghanese econoom Hod Anyigba het omschrijft, de „broodmand” van talloze sectoren op het continent. Maar dat perspectief is voorlopig verdwenen, omdat de overeenkomst op 1 oktober officieel afliep. Daarmee staat het handelsverdrag na 25 jaar op losse schroeven en lopen honderdduizenden banen gevaar.
Afrikaanse bewindslieden vingen de afgelopen weken weliswaar geruststellende geluiden op vanuit het Witte Huis, maar harde garanties voor een verlenging blijven uit. Ondanks de belofte dat het verdrag uiterlijk in december zou worden hernieuwd, maakt de maandenlange Amerikaanse aarzeling duidelijk dat de vanzelfsprekendheid van het partnerschap verdwenen is.
Sinds Donald Trumps terugkeer in het Witte Huis klinkt in Washington een andere toon met ‘wederkerigheid’ als leitmotiv. Afrikaanse landen zullen hun markten verder moeten openen voor Amerikaanse producten, willen zij het handelsverdrag overeind houden.
AGOA werd rond de eeuwwisseling door president Bill Clinton gelanceerd als vlaggenschip van de handelsrelatie tussen de VS en Afrika. Maar het ging om meer dan een handelsregeling: AGOA moest – zoals medebedenker Rosa Whitaker deze week tegenover de BBC omschreef – de Amerikaans-Afrikaanse relatie verschuiven van „paternalisme naar partnerschap”.
De vrijstelling van invoerrechten voor Afrikaanse producten – een lijst die jaarlijks werd herzien – moest het continent minder afhankelijk maken van hulp. „Het continent moest groei zoeken via handel en eigen productie,” zegt David Luke, hoogleraar Afrikaanse handelspolitiek aan London School of Economics. „Toegang tot de Amerikaanse markt werd gezien als een manier om dat te bereiken.”
De regeling bood Afrikaanse landen - met name ten zuiden van de Sahara - de mogelijkheid om bijna tweeduizend producten zonder invoerrechten naar de VS te exporteren. In de afgelopen kwarteeuw leverde AGOA volgens cijfers van de Amerikaanse overheid meer dan 500 miljard dollar aan Afrikaanse export op.
Een handvol landen wist er substantieel van te profiteren, vaak dankzij gerichte investeringen in productiecapaciteit. Zuid-Afrika bouwde met steun van autofabrikanten BMW en Volkswagen een omvangrijke exportindustrie op richting de VS, terwijl Lesotho en Kenia hun textielsectoren zagen uitgroeien tot grote werkgevers. „AGOA hielp Afrikaanse landen de waarde van export te zien”, zegt David Luke, „evenals het belang van diversificatie, in plaats van louter leunen op de export van grondstoffen en mineralen, wat de economie van veel landen decennia heeft gedomineerd.”
Fabriek in Kitengela, Kenia, waar kleding wordt klaargemaakt voor export naar de VS. Foto Monicah Mwangi/Reuters
Toch wist het handelsverdrag zijn belofte nooit volledig in te lossen. Sinds 2008, toen de Amerikaanse import uit AGOA-landen een recordhoogte van 82 miljard dollar bereikte, zakte de exportwaarde vorig jaar in tot onder 30 miljard. Bovendien was de regeling voor landen die buitenlandse bedrijven niet tot investeringen wisten te verleiden, minder effectief dan beoogd. „Je kunt geen goederen uit de lucht plukken en naar Amerika sturen”, zegt David Luke. „Je moet investeren en produceren.”
Het tijdelijke karakter – steeds afhankelijk zijn van verlenging – hing als een schaduw boven de regeling en hield investeerders op afstand. Ook de bredere diversificatie, waarop Afrikaanse landen hoopten, bleef uit. „De AGOA-voordelen bleven beperkt tot enkele sectoren”, zegt Annabel Bishop, hoofdeconoom bij de Zuid-Afrikaanse investeringsbank Investec. „Juist omdat het nooit een permanent verdrag was.”
Tegelijk diende AGOA niet louter economische logica, maar was het voor de Amerikanen een geraffineerde manier om invloed uit te oefenen. Clinton sprak bij de invoering van het „transformeren” van de relatie van de VS met regio’s die „van groot belang zijn voor onze eigen toekomst”. De overeenkomst was meer dan een economisch gebaar richting Afrika: het bood Washington een manier om voet aan de grond te houden in een regio waar het al langer vreesde terrein te verliezen. Want tegenover de Amerikaanse aarzeling nu staat de daadkracht van China dat de afgelopen decennia zijn invloed in Afrika fors uitbreidde. Beijing biedt inmiddels zelf meer dan dertig Afrikaanse landen zero-tariff-toegang voor duizenden producten, onder het kernprincipe van „win-win samenwerking”.
Inmiddels speelt Trump het handelsspel steeds harder en voerde hij dit voorjaar een algemene importheffing van 10 procent in, bovenop de gebruikelijke tarieven van Wereldhandelsorganisatie WTO. Voor de Keniaanse textielindustrie, waar die al rond de 30 procent lagen, betekende dat een sprong van belastingvrij naar ruim 40 procent aan invoerrechten: een klap voor een sector waar honderdduizenden banen van afhangen.
Voor Carlos Lopes, hoogleraar aan de Universiteit van Kaapstad en voormalig VN-topfunctionaris, toont AGOA hoe snel de taal van samenwerking kan verkruimelen. „Wat ooit werd gepresenteerd als instrument voor Afrikaanse industrialisatie en samenwerking is uitgehold en heeft plaatsgemaakt voor voorwaarden en strategische inperking.”
Voor Washington bleek het programma ook een handige stok om mee te slaan. Landen werden geregeld uitgesloten wegens mensenrechtenschendingen of politieke misstappen, sancties die, zo stellen critici, vaker door Amerikaanse binnenlandse agenda’s werden gedicteerd dan door de economische werkelijkheid in Afrika.
Ethiopië ondervond dat pijnlijk in 2022, toen Washington het land uit het programma zette vanwege de oorlog in Tigray. De ooit bloeiende textielsector – waarvan de export naar de VS was gestegen van 28 miljoen tot bijna 300 miljoen dollar – zag honderdduizend banen in rook opgaan.
Of AGOA een tweede leven krijgt, hangt af van politieke wil in Washington. Tegelijk groeit het besef dat Afrika zich niet kan vastklampen aan één regeling en sterker moet inzetten op andere markten, zoals via het African Continental Free Trade Agreement (AfCFTA), een in 2021 aangevangen handelsakkoord om alle 54 Afrikaanse landen samen te brengen in één gezamenlijke markt. Maar zolang de toekomst van AGOA in de lucht hangt, blijft het de vraag wat het partnerschap met de VS nog waard is. Econoom Carlos Lopes: „AGOA zweeft in een soort niemandsland. Terwijl Washington de spelregels verschuift, blijft Afrika in onzekerheid.”
NIEUW: Geef dit artikel cadeauAls NRC-abonnee kun je elke maand 10 artikelen cadeau geven aan iemand zonder NRC-abonnement. De ontvanger kan het artikel direct lezen, zonder betaalmuur.
Volg de laatste politieke ontwikkelingen in de VS op de voet
Source: NRC