De overheid groeide in de voorbije jaren met ruim 40 procent. Waarom lukt het maar niet om te krimpen?

Grote bezuinigingsrondes op de ambtenarij: er is geen kabinet sinds de kabinetten van premier Lubbers dat de Rijksoverheid níét wilde laten krimpen. Ambitieuze woorden als ‘efficiencytaakstelling’, ‘effectiviteitsverbetering’ en ‘slagvaardige overheid’ zijn terug te lezen in de regeerakkoorden van kabinet-Kok én kabinet-Jetten. Kok wilde dat doen door vele overheidsdiensten te privatiseren, Balkenende door te digitaliseren, en ook het huidige kabinet-Jetten kijkt reikhalzend uit naar het nieuwste snufje: AI. 

In totaal hoopt het kabinet-Jetten tot 3,4 miljard euro te bezuinigen op de ambtenarij. Het belooft nog een ingewikkelde opdracht te worden. De Rekenkamer, een Hoog College van Staat dat de begrotingen van de overheid analyseert, waarschuwde onlangs: zonder harde keuzes over wat de overheid níét meer doet, is het kabinetsvoornemen gedoemd te mislukken.

Dat blijkt ook uit eerdere pogingen. De bezuinigingen van de opeenvolgende kabinetten in de voorbije decennia hebben niet tot de gewenste daling geleid. Het aantal ambtenaren op de ministeries en uitvoeringsorganisaties is de afgelopen twaalf jaar niet afgenomen, maar met ruim 40 procent gegróéid – van zo’n 109.000 fte naar 160.000 fte. 

Hoe kan het toch dat – ondanks de grote voornemens van kabinetten – het ambtenarenapparaat maar blijft uitdijen? En wat moet het kabinet-Jetten wel of juist niet doen om het aantal medewerkers in de Haagse torens te laten slinken? 

Lees ook

Kabinet wil ambtenarij snoeien, maar moet dan wel ‘moeilijke politieke keuzes’ maken, ziet de Algemene Rekenkamer

1Ophoesten en uitstellen

Kenners zien allereerst een belangrijke weeffout in het systeem. Ministeries blijven zélf verantwoordelijk voor het volbrengen van de bezuinigingen, het ministerie van Binnenlandse Zaken coördineert alleen de bezuinigingen – onder het kabinet-Schoof moest de Rijksoverheid bijvoorbeeld 1 miljard euro besparen. 

Het resultaat: ieder ministerie hoest het bedrag op dat het moet bezuinigen, door bijvoorbeeld een paar werkborrels te schrappen, een tijdelijke vacaturestop in te lassen of het papieren magazine van het ministerie maar eens te stoppen. De lastige keuzes in hoe beter de burger te bedienen en efficiënter te werk te gaan, schuiven de ministeries voor zich uit.

Bernard ter Haar, oud-directeur-generaal bij het ministerie van Sociale Zaken van 2012 tot 2019, had ook met zo’n bezuinigingsronde te maken, die van Rutte II. Hij zag hoe deze werd onderverdeeld onder de ambtelijk leiding van het ministerie, de directeuren-generaal. Die moesten maar zien hoe ze het bedrag bij elkaar sprokkelden. „In eerste instantie wordt er gebruikgemaakt van de kaasschaafmethode: overal wordt een plakje afgehaald. Een beetje minder externe locaties inhuren, en die kerstborrel mag wat soberder”, zegt Ter Haar. „Om het zo proberen uit te zingen.” 

Wat volgens hoogleraar Frits van der Meer (Universiteit Leiden) niet helpt: duidelijk zicht op welke afdelingen bij de overheid precies gegroeid zijn, is er niet. Van der Meer onderzoekt de publieke dienst. Afdelingen binnen ministeries blijven zo vaag mogelijk over hun groei, is zijn ervaring. Zo’n houding is in hun eigen belang. „Als jij aangeeft dat je gegroeid bent, is de angst van afdelingshoofden, moet jíj ook weer het hardste krimpen.” 

Mede daardoor grijpen ministeries in nood maar naar zo’n kaasschaaf, terwijl misschien slimmere en meer geïnformeerde keuzes te maken zijn, ziet Van der Meer. Een kaasschaaf voelt tenminste eerlijk, omdat iedereen optisch evenveel pijn lijdt.

Van der Meer relativeert de groei naar 160.000 fte overigens: het aantal ambtenaren als percentage van de bevolking bleef een langere periode gelijk. Alleen in de laatste jaren steeg dat percentage met 0,1 procentpunt – dat staat gelijk aan duizenden banen.

Het nadeel van kaasschaafbezuinigingen is dat een kabinet daarmee ook organisaties raakt die beter uitgezonderd kunnen worden. Dat zag Eduard Schmidt, universitair docent Bestuurskunde (Universiteit Leiden). Deze bezuinigingen kunnen uitvoeringsorganisaties ook te hard raken.

Schmidt noemt de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Die inspectie kon haar controlerende werk dankzij opeenstapelende bezuinigingen van verschillende kabinetten zo slecht doen dat het paardenvleesschandaal kon ontstaan – paardenvlees dat werd verkocht als rundvlees. 

2Onduidelijke doelen

Moet het kabinet dan sturen op een concreet aantal ambtenaren minder per ministerie, in plaats van een kale financiële bezuinigingsopdracht? Ook niet, denkt oud-topambtenaar Ter Haar. 

In 2009 begon Ter Haar als directeur-generaal Milieu op het toenmalige ministerie van Infrastructuur en Milieu. Hij trof een departement dat tweehonderd mensen extern inhuurde. Een overblijfsel, vertelt hij, van een bezuinigingsronde van Balkenende IV, toen was het doel dat er twaalfduizend minder ambtenaren zouden werken. 

Maar de werklast nam niet af. „Gevolg was dat in de loop van de tijd bijna een hele directie van buiten werd ingehuurd”, zegt Ter Haar. Onderaan de streep was het ministerie via deze weg niet voordeliger uit. 

Een goede bezuiniging op ambtenaren stelt een financieel doel én een doel in vermindering van het aantal ambtenaren, meent de oud-topambtenaar. Zo voorkom je dat het een financieel allegaartje wordt en dat kostenposten verschuiven naar externe inhuur.

3Het kan echt wel wat efficiënter…

Dan is er nog de ‘overhead’, de ondersteunende diensten van de Rijksoverheid die het mogelijk maakt om beleid uit te voeren. Denk aan communicatiemedewerkers, juristen, IT’ers en politieke adviseurs. Deze groep maakt ruim 40 procent uit van het personeelsbestand van de Rijksoverheid, liet oud-minister Judith Uitermark (Binnenlandse Zaken, NSC) in 2024 weten. „De overheid dijt maar uit”, zegt Jos Blank, onderzoeker en directeur van het IPSE (Publieke Sector Efficiëntie Studies). „Er is ook een gelegenheid om de overheid wat in te dammen, ook door efficiënter te werken”. 

Het Centraal Planbureau (CPB) denkt dat het met zo’n efficiencykorting 200 miljoen euro kan besparen, dat is bij lange na niet het bedrag – 3,4 miljard – dat het kabinet voor ogen heeft. 

Lees ook

Het moet kunnen met minder ambtenaren

4 …maar de politiek moet óók kiezen

Omdat met efficiënter werken en betere dienstverlening alleen niet zulke grote bedragen worden opgehaald, moet de overheid volgens het CPB en de Rekenkamer scherper kiezen welk beleid uitgevoerd moet worden. Snijden in het aantal ambtenaren gaat alleen als de overheid rekening houdt met gevolgen voor de dienstverlening van de overheid in de praktijk en beleid. 

Kabinetten konden over het algemeen op brede steun rekenen van de Tweede Kamer wanneer ze wilden bezuinigen op de ambtenarij. Tegelijkertijd is het ingewikkelder om uit te leggen wat de overheid níét meer gaat doen. Wie de jaarrapportages over de groei van het ambtenarenapparaat erop naslaat, ziet dat het daar misgaat. In jaren waarin gepoogd wordt te bezuinigen, formuleert de politiek tegelijkertijd nieuwe beleidsopgaven. 

Tijdens de bezuinigingsronde van kabinet-Rutte II (2012-2017) groeiden sommige afdelingen ook. Het kabinet besloot „expliciet met het oog op fraudebestrijding” de Inspectie van SZW en de Belastingdienst uit te breiden, staat in het rapport over 2013, „terwijl het Rijk op de meeste terreinen moet bezuinigen”. Later besloot het kabinet schoonmakers in dienst te nemen in plaats van in te huren en de veiligheidsdienst AIVD uit te breiden. 

Die groei in ambtenaren is ook het gevolg van problemen en incidenten die zich aandienen. Toen kabinetten ambitieuzer werden op klimaat, groeide het aantal ambtenaren, na de uitspraken van de Raad van State over stikstof moest de overheid ook expertise binnenhalen, en ten tijde van de coronacrisis nam het rijk veel mensen aan om snel beleid te bedenken en uit te voeren.

De harde groei in aantallen ambtenaren is te zien tijdens Rutte III en IV, ziet Eduard Schmidt, universitair docent Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. „Er kon goedkoop geleend worden door de Nederlandse overheid. Er was meer ademruimte.” En dus lette het kabinet minder op de groei in aantallen ambtenaren. 

Daar kwamen in de afgelopen jaren hersteloperaties voor fouten van de overheid bij: de hersteloperaties voor de Toeslagenaffaire, de aardbevingsschade in Groningen en de vermogensbelasting in box 3.

5Een micromanagend parlement

En ook de Tweede Kamer moet in de spiegel kijken. De talloze schriftelijke vragen aan ministers en moties uit de Tweede Kamer, zetten de ambtenaren flink aan het werk, ziet Jos Blank. „Dat legt ook meer druk op de mensen die deze vragen moeten beantwoorden”. Het gaat volgens Blank vaak om „detailvragen”, die een symptoom zijn van een „micromanagende” Tweede Kamer. „Door te focussen op de bestuurlijke details, wordt regelgeving alleen maar ingewikkelder.” Volgens Blank ligt er dus ook een taak bij de Tweede en Eerste Kamer: minder moties indienen en minder vragen stellen. 

Wil de overheid de bedrijfsvoering wel écht veranderen? Soms lijkt de bezuiniging minder te gaan om een efficiëntere overheid met minder ambtenaren, en meer om solidariteit. „Over weinig thema’s zijn burgers het eens, maar bezuinigen op ambtenaren kan links en rechts verenigen”, zegt Schmidt. Snijden in de ambtenarij, denkt Schmidt, laat aan de buitenwereld zien dat de overheid óók zichzelf niet spaart.