Ministerie van Justitie checkt vooraf zijn eigen wetten vaak niet. Gevolg: onuitvoerbare regels en personeelstekorten

Bij ongeveer de helft van de wetsvoorstellen en -wetswijzigingen toetst het ministerie van Justitie en Veiligheid niet of onvolledig hoe de nieuwe maatregelen uitwerken in de praktijk. In een intern bericht in bezit van NRC worden ambtenaren van het departement opgeroepen deze verplichte ‘uitvoeringstoets’ voortaan tijdig en volledig uit te voeren, zodat Tweede Kamerleden kunnen zien of het beleid waarover ze moeten stemmen wel kan worden uitgevoerd.

Als zo’n toets wordt overgeslagen of onvolledig is, zo staat in het bericht, bestaat het risico dat bij nieuwe wetten en maatregelen „cruciale” informatie ontbreekt over „uitvoerbaarheid, personele impact en financiële onderbouwing”. En daarmee dat de Tweede Kamer onuitvoerbare wetten aanneemt.

Dat is geen denkbeeldig probleem. Zo blijkt het op 1 juli 2023 haastig ingevoerde verbod op ongerichte kansspelreclame helemaal niet te handhaven. Voorgeschreven staat dat „95 procent van de ongerichte reclame niet terecht mag komen bij personen jonger dan 24 jaar”, maar dat percentage is volgens de toezichthoudende kansspelautoriteit volstrekt niet controleerbaar.

Veel vaker dan bij andere ministeries ontbreken op het ministerie van Justitie en Veiligheid uitvoeringstoetsen, signaleerde de Algemene Rekenkamer vorig jaar al. En als die toetsen wel werden gedaan, gebeurde dat vaak gebrekkig. Van in totaal vijfhonderd nieuwe beleids- en wetgevingsinitiatieven is een toets voor de helft van de wetten niet of slechts gedeeltelijk uitgevoerd, aldus de Rekenkamer. In één op de zes toetsen mist informatie over de vraag of voor de nieuwe maatregelen genoeg personeel beschikbaar is. Daarnaast wordt in drie op de tien uitvoeringstoetsen überhaupt niet over de uitvoerbaarheid geoordeeld.

‘Rijksbrede verantwoordelijkheid’

Daarbij laat het departement van Justitie en Veiligheid, in tegenstelling tot andere ministeries, af en toe ramingen van personele consequenties en uitvoeringskosten opstellen door externe adviesbureaus, in plaats van door uitvoeringsorganisaties zelf. NRC deed een zoekopdracht in de parlementaire registers en vond nauwelijks eigen inschattingen van de politie en de Dienst Justitiële Inrichtingen.

Dat is opmerkelijk, niet alleen omdat juist die uitvoeringsorganisaties zicht hebben op de praktische gevolgen van nieuwe wetgeving, maar ook omdat de minister van Justitie en Veiligheid een „rijksbrede verantwoordelijkheid” draagt voor wetgevingskwaliteit. In plaats van het goede voorbeeld te geven, schiet de minister ernstig tekort, concludeerde de Rekenkamer. Zijn departement „heeft het proces en de inhoud van uitvoeringstoetsen niet op orde”.

Beoordeling van de uitvoerbaarheid is cruciaal voor de kwaliteit van wetgeving, zegt emeritus hoogleraar staatsrecht Paul Bovend’Eert van de Radboud Universiteit Nijmegen. „De uitvoeringstoets zou de hoogste prioriteit moeten hebben. Als die niet naar behoren wordt uitgevoerd, is er iets grondig mis op het departement.” Bovend’Eert wijst op het kinderopvangtoeslagenschandaal, waarna het kabinet beterschap beloofde op het punt van ambtelijke informatievoorziening aan het parlement: „Het is verontrustend dat het in de praktijk nog altijd goed mis is,” zegt hij.

Een van de problemen is dat de ambtelijke top niet altijd een overzicht heeft van welke nieuwe wet- en regelgeving allemaal in het wijdvertakte justitiedepartement in de pijplijn zit. Dat probeert directeur-generaal Straffen en Beschermen Eric Bezem nu – anderhalf jaar na de analyse van de Rekenkamer – te verbeteren. Hij roept alle ambtenaren van het departement op de regelgeving serieuzer te nemen. Uitvoeringstoetsen, schrijft hij in het interne bericht, „zijn cruciaal om gevolgen van beleid inzichtelijk te maken. De uitkomsten zijn essentieel voor organisaties om het voorgenomen beleid goed te kunnen uitvoeren en risico’s en uitdagingen te adresseren”.

In andere woorden: het is belangrijk dat de minister en het parlement weten of voorgenomen wet- en regelgeving wel is uit te voeren. Daarom wordt gevraagd een uitvoeringstoets te maken. Daarin beoordelen betrokken organisaties de uitvoerbaarheid van maatregelen en staat hoeveel personeel nodig is en welke risico’s spelen. Daarvoor is „een verplichte oplegger” ontwikkeld, schrijft de directeur-generaal. Dat is een handreiking met begrippenlijst vergezeld van een duidelijke en zo volledig mogelijke standaard reeks vragen, ook over digitale uitvoerbaarheid. Daarop drong de Eerste Kamer vorig jaar oktober nog in een brief bij de staatssecretaris aan.

Lees ook

Meldingen seksuele misdrijven flink gestegen in 2024, nadat meer gedrag strafbaar is geworden

Hoeveel personeel, welke risico’s

Het gebrek aan tijdig toetsen door het ministerie van Justitie en Veiligheid blijft niet zonder gevolgen. Terwijl burgers en bedrijven erop rekenen dat nieuwe wetten en maatregelen ook worden uitgevoerd, lukt dat in de praktijk niet altijd. Neem bijvoorbeeld het op 1 januari 2024 ingevoerde verbod op doxing (iemands persoonsgegevens verzamelen of verspreiden om iemand te intimideren). Dat leidde tot extra aangiften bij de politie en meer strafzaken dan het Openbaar Ministerie had voorzien. Gevolg: slachtoffers en verdachten moeten langer wachten op afhandeling van hun zaak en de strafrechtketen raakt verder verstopt.

Bij de Wet seksuele misdrijven, in werking sinds medio 2024, gebeurde iets vergelijkbaars. Het duurde negen jaar voordat die in werking trad. Inschattingen over de uitvoerbaarheid en personeelscapaciteit waren al achterhaald voordat de Tweede Kamer over het wetsvoorstel had gesproken. Tot drie keer moest de politie de eigen inzichten bijstellen en de voorziene kosten vielen door inflatie hoger uit. Noodgedwongen onderzoekt het departement nu pas de praktische aspecten van het verbod op doxing en de Wet seksuele misdrijven, terwijl die allebei allang van kracht zijn.

De Rekenkamer waarschuwt al meer dan twee decennia voor haastig ingevoerd en ondoordacht beleid. In het rapport Tussen beleid en uitvoering uit 2003 staat: „De Algemene Rekenkamer heeft de afgelopen jaren in geen enkel onderzoek kunnen vaststellen dat beleid geheel in uitvoering was genomen: of de informatie om dit te kunnen vaststellen ontbrak of uit de beschikbare informatie bleek de onvolledigheid van de uitvoering. De Algemene Rekenkamer kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de rijksdienst zucht onder een veel te grote beleidslast – er is wellicht al enkele decennia te veel hooi op de vork genomen. Om te overleven is de rijksdienst niet gaan uitvoeren wat er moest, maar gaan uitvoeren wat er kon.”

Lees ook

Hoe het herstel van het Toeslagenschandaal ontspoorde: zeker 20.000 ouders kregen ten onrechte compensatie