Bernadette Verheggen | oud-onderzoeker ombudsman Voormalig hoofdonderzoeker van de ombudsman blikt terug op de totstandkoming van een kritisch rapport over het gemeentelijke Bureau Integriteit. Burgemeester Halsema raakte daarover in conflict met de ombudsman. „Dat zelfgenoegzame: wijs me niet op wat ik níét goed kan. Die arrogantie nekt de ambtelijke organisatie.”
Bernadette Verheggen, oud-hoofdonderzoeker ombudsman: "De gemeente Amsterdam is gefocust op beeldvorming."
In de Lutkemeerpolder, aan de verre westkant van Amsterdam, ligt biologische boerderij De Boterbloem. Op drie hectare grond, dezelfde grond waar haar vader al werkte en die hij in 1950 aan de gemeente had verkocht, verbouwde Trijntje Hoogendam jarenlang biologische groenten, fruit en bloemen. In 2018 schreef de gemeente plots een prijsvraag uit voor de herinrichting van de polder – inclusief de drie hectare van De Boterbloem. Hoogendam wendde zich tot de Amsterdamse ombudsman: ze kon toch niet na al die jaren zomaar worden gedwongen te verhuizen?
Dat was het moment waarop Bernadette Verheggen met de zaak te maken kreeg. Zij was onderzoeker op het bureau van de ombudsman en omdat ze werkervaring had bij het Amsterdamse Ontwikkelingsbedrijf, kreeg zij dit dossier toegespeeld. In de bruikleenovereenkomst die Hoogendam met de gemeente had gesloten, was bepaald dat De Boterbloem op die grond mocht blijven, tenzij er een „structurele bestemming” werd bedacht voor de Lutkemeerpolder. De gemeentelijke prijsvraag was dat niet.
In die strijd tussen de biologische boerin en Amsterdam ontdekte een gemeentelijke handhaver dat Hoogendam soms in de schuur sliep. En dat mocht niet, hulpdiensten konden daar niet bij komen. De gemeente legde haar een boete op van 9.000 euro. Hoogendam procedeerde tot aan de Raad van State. Toen de rechter Verheggen en de andere medewerkers van de ombudsman in de rechtszaal welkom heette, sisten de gemeentelijke juristen tegen elkaar: ‘De ombudsman bemoeit zich tegenwoordig ook overal mee’.
Verheggen sloeg het gemeentelijk handhavingshandboek op en zag dat de maximale boete niet hoger kon zijn dan 5.000 euro. Haar vragen hierover hield de gemeente af: 42 mailtjes moesten er over en weer gaan om boven tafel te krijgen dat Hoogendam inderdaad geen 9.000 euro hoefde te betalen.
Aan tafel in haar woonkamer in Amstelveen schenkt Verheggen koffie en thee. Bij de gemeente vinden ze me een kreng, zegt ze met haar onschuldigste gezicht. „Ja, ik ben een vervelende vasthouder.”
De eerste Amsterdamse ombudsman voor wie ze werkte, Arre Zuurmond, zei ooit tegen haar: ‘Als ik jou twee dossiers geef, zie jij tien rode draden voor onderzoek.’
Die reputatie heeft ze bevestigd door als hoofdonderzoeker van de ombudsman te werken aan een rapport over een van de gevoeligste afdelingen van de Amsterdamse gemeentelijke organisatie: Bureau Integriteit, dat ambtelijke misdragingen onderzoekt, van fraude en corruptie tot sociaal onwenselijk gedrag.
Het rapport dat ze er in 2025 onder verantwoordelijkheid van de ombudsman over schreef, Melden met vertrouwen, werd gedwarsboomd en is uiteindelijk niet gepubliceerd.
Toen burgemeester Femke Halsema in september met Verheggen en ombudsman Munish Ramlal de aanbevelingen zou bespreken, ontaardde het gesprek in een reeks aantijgingen aan het adres van de ombudsman en de hoofdonderzoeker over de onderzoeksopzet – die zou niet deugen. „Ze deed een Van-der-Laantje”, zegt Verheggen nu. Halsema’s gewaardeerde voorganger, Eberhard van der Laan, kon woest tekeer gaan als hem iets niet beviel. „Na zijn dood heeft het gemeentelijk managementteam intern uitgedragen dat grensoverschrijdend gedrag voortaan moest worden benoemd. De houding van Halsema tijdens dat gesprek was een burgemeester onwaardig.”
Maar effectief was het wel. Want ombudsman Ramlal trok de bijna voltooide versie van het rapport in en herschreef het zo, inclusief aanpassing van de vraagstelling, dat niemand meer tevreden was over de definitieve versie. De burgemeester niet, de mensen die zich tot de ombudsman hadden gewend met klachten over Bureau Integriteit niet. En Bernadette Verheggen al helemaal niet. Na de presentatie in november distantieerde zij zich ervan „wegens de feitelijke onjuistheden en andere onvolkomenheden die er nu in staan”.
Begin dit jaar ging Verheggen met pensioen. Sinds 1985 had ze bij of vlak bij de gemeente Amsterdam gewerkt. Ze begon als hoofd financieel beleid bij stadsdeel Zuid en eindigde als behandelaar van complexe en bestuurlijk gevoelige, financiële dossiers, voordat ze in 2017 overstapte naar de Ombudsman Metropool Amsterdam, waar ze ook weer bestuurlijk gevoelige, financieel complexe dossiers kreeg.
Als ze terugblikt op veertig jaar Amsterdamse bestuurscultuur, ziet ze één duidelijke cesuur. Amsterdam is kampioen reorganiseren – de lokale Rekenkamer stelde ooit vast dat alleen al tussen 2008 en 2013 minstens 115 reorganisaties in de Stopera waren gelanceerd, en burgemeester Halsema kondigde vorige maand weer een nieuwe aan. Van alle reorganisaties heeft er in de ogen van Verheggen geen zo desastreus uitgepakt als die van 2016, toen de hele organisatie werd opgebroken. Daarbij zijn de directe ambtelijke lijnen, met bovenaan de wethouder, dan de directeur van bijvoorbeeld een directie financiën, onderwijs of stedelijke ontwikkeling, en daaronder beleids- en uitvoerende ambtenaren, doorgeknipt. Er werd een nieuwe tussenlaag ingesteld, een gemeentelijk managementteam van topambtenaren. Funest voor het primaat van de politiek, vindt Verheggen: wethouders spreken door dit nieuwe bestuursmodel hun eigen directeuren minder direct, en weten daardoor veel minder van wat er in hun portefeuille omgaat.
De lokale Rekenkamer stelde vast dat tussen 2008 en 2013 minstens 115 reorganisaties in de Stopera waren gelanceerd.
Verheggen: „Deze topambtenaren vormen een soort schaduwcollege, vooral uit op machtsconsolidatie, naar binnen gekeerd, bezig met het eigen overleven. Het zou prima zijn als dit team zijn macht gebruikte om veel voor elkaar te krijgen voor de stad. Maar het houdt vooral dingen tegen, maakt besluitvorming stroperig.”
NRC vroeg het stadsbestuur om een weerwoord op de observaties van Verheggen, maar wil niet inhoudelijk reageren. Een woordvoerder meldt: „We hebben kennisgenomen van het interview. Het gaat om een persoonlijke, subjectieve weergave die bovendien niet helemaal strookt met de werkelijkheid. We laten de uitspraken verder voor haar rekening.”
Het zwaartepunt van de gemeentelijke organisatie is vanaf 2016 verschoven van uitvoering naar beleid, zegt Verheggen. En daar is het motto volgens haar vooral geworden: zéggen dat je iets doet.
Ze geeft een voorbeeld. De gemeente vroeg het Verwey-Jonker Instituut onderzoek te doen onder Amsterdamse ambtenaren naar ervaringen van discriminatie en ander ongewenst gedrag. Conclusie: 55 procent van alle ambtenaren en van de ambtenaren met een niet-Europese achtergrond zelfs 65 procent, had in de laatste twaalf maanden „pesten, vernedering en/of uitsluiting” ervaren. De meest genoemde bron van dit ongewenste gedrag: de eigen leidinggevende.
Verheggen: „Voordat de gemeente het rapport publiceerde, heeft het gemeentelijk managementteam er een projectgroep, inclusief directeuren, op gezet die weken heeft gepiekerd over de vraag: hóe brengen we dit naar buiten? Typerend. Amsterdam is gefocust op beeldvorming.”
„Als je de gemeente wijst op de gevallen van discriminatie onder zijn 22.000 medewerkers, dan zegt het college van Burgemeester en Wethouders het probleem serieus te nemen. ‘Wij hebben toch zélf de opdracht tot dit onderzoek gegeven?’ Ja, maar de vraag is: wat dóe je eraan?”
„Mooie vraag. Maar het antwoord is: nee. In het rapport van bedrijfsarts Zorg van de Zaak over het naar 10 procent neigende ziekteverzuim onder Amsterdamse ambtenaren in 2024, staat met zoveel woorden dat ‘doortastende actie bij de problemen met persisterende ongewenste omgangsvormen en slechte werksfeer’ ontbreekt. Dat Verwey-Jonker de opdracht voor een onderzoek krijgt is prima. Maar als ‘onduidelijk is wie de verantwoordelijkheid en eigenaarschap neemt om vervolgacties uit te voeren’, zoals in het rapport van Zorg van de Zaak staat, blijft het een pak papier zonder gevolgen.
„Amsterdam is heel goed in het presenteren van zichzelf: wij hebben onze zaakjes op orde. Ja, Amsterdam is een bijzondere stad, een prachtige hoofdstad. Interessant, complex, beetje spannend. Maar het leidt tot zelfgenoegzaamheid. De Stopera lijdt aan een superioriteitsgevoel en dat heeft een keerzijde. Want dit is ook een organisatie met een diep gewortelde angstcultuur. Als je voortdurend, plat gezegd, met samengeknepen billen je werk doet, kom je nooit tot creatieve oplossingen en kun je de bestuurders niet optimaal adviseren.”
Bernadette Verheggen.
„Vrijheid? Welnee, die mensen in het gemeentelijk managementteam houden elkaar vast in een beklemmende omhelzing. Dat is geen vrijheid.”
Verheggen heeft aan den lijve ondervonden hoe hard de ambtelijke molens op de Stopera kunnen malen. Maart 2006, ze was toen bestuursadviseur bij Financiën, werd ze zonder veel omhaal door haar leidinggevende het stadhuis uitgezet.
Haar verwijdering leidde tot tumult op het stadhuis. Burgemeester Job Cohen – die vanuit zijn portefeuille Veiligheid Verheggen goed kende – riep betrokken hoge ambtenaren op zijn kamer voor uitleg. Er bleek niets tastbaars tegen haar te zijn ingebracht. Met hulp van haar advocaat kon ze dan ook weer aan de slag, bij het Ontwikkelingsbedrijf, hét financiële bedrijf van de gemeente, dat toen in zwaar weer verkeerde.
Haar ervaring, als onderzoeker en als voorwerp van onderzoek, nam Verheggen in 2017 mee naar het bureau van de plaatselijke ombudsman. Ze had al de indruk dat ambtenaren niet blij waren met haar onderzoeken – zoals bij De Boterbloem – maar bij het ‘onderzoek uit eigen beweging’ naar Bureau Integriteit dat de Amsterdamse ombudsman in 2023 aankondigde, gingen de hakken pas echt in het zand.
Begin april 2024 had Verheggen als hoofdonderzoeker samen met een collega een startgesprek met het toenmalige hoofd van Bureau Integriteit en haar plaatsvervanger. „Zij wilden meteen duidelijk maken dat de ombudsman eigenlijk niets bij hen te zoeken heeft. Praten met individuele medewerkers van Bureau Integriteit? ‘Dat gaat niet gebeuren, wíj zijn jouw gesprekspartner’, was de boodschap. Ik dacht nog: daar heb jullie helemaal niets over te zeggen, voor een onderzoek van de ombudsman geldt een informatieplicht en een verschijningsplicht. Maar de toon was gezet.”
Ambtenaren van Bureau Integriteit kregen van de gemeentesecretaris een speciaal ingehuurde juriste als ondersteuning. „Zij ging zich in de gesprekken mengen”, zegt Verheggen. „Dus heb ik haar onomwonden laten weten dat dat niet de bedoeling was. Zij heeft waarschijnlijk gedacht een rol te kunnen spelen in het onderzoeksproces. Maar dat is aan de ombudsman. En die legt daarover verantwoording af aan de gemeenteraad en aan niemand anders. Ook de burgemeester gaat daar niet over. Op het stadhuis heeft men zich geërgerd aan mijn rolvastheid. Dat lees ik tenminste in de openbaar gemaakte documenten – 1.700 pagina’s – over ons onderzoek. Ja, ik werd een kreng gevonden.”
In die op verzoek van journalisten geopenbaarde stukken zag Verheggen ook hoe de mensen die zij voor hoor en wederhoor had opgeroepen, zich voorbereidden in overleg met hun leidinggevenden. „De centrale vertrouwenspersoon stuurde de gemeentesecretaris een lange mail waarin ze bespreekt wat ze wel of niet tegen ons kon zeggen. In die stukken zag ik ook hoe de vertrouwelijke gesprekken die we als ombudsman hadden met medewerkers van Bureau Integriteit en directeuren, werden doorgepraat en afgestemd.
„Dat Bureau Integriteit, bedoeld voor het opsporen van vermoedens van zakelijke fraude en ander niet-integer gedrag, de afgelopen jaren ook is ingezet om ambtenaren te disciplineren, in het gareel te houden. Dat hebben verschillende medewerkers ons tijdens het onderzoek verteld.
„Onafhankelijk van elkaar hebben vijf ambtenaren ons gemeld dat informatie zonder hun toestemming via Bureau Integriteit bij managers terecht is gekomen. Vertrouwenspersonen hebben dit bevestigd. De Ombudsman heeft twee e-mails ontvangen waaruit blijkt dat vertrouwelijke informatie via Bureau Integriteit daadwerkelijk bij leidinggevenden terecht is gekomen. Medewerkers of directeuren die niet goed lagen, werden op basis van deze informatie aangepakt.”
„Nee, een vertrouwenspersoon mag zonder toestemming van betrokkene geen informatie uit een afzonderlijk, individueel gesprek met anderen delen. De ambtenaar in kwestie kan bij hem of haar zijn hart luchten en misschien dat de vertrouwenspersoon de ambtenaar kan zeggen: je kunt dit of dat proberen, om iets aan je situatie te veranderen.
„Zeker na Black Lives Matter in 2020 kreeg Bureau Integriteit steeds meer meldingen over sociaal ongewenst gedrag. De medewerkers van het bureau worstelden met het aantal en de aard van die meldingen. Hadden ze nou maar gezegd: luister, wij krijgen nu door de maatschappelijke ontwikkelingen heel veel meldingen van sociaal ongewenst gedrag en daar zijn we niet goed voor toegerust… Niks menselijks is ons vreemd. Zakelijke fraude opsporen is heel wat anders dan onderzoek doen naar mogelijk grensoverschrijdend of ongewenst gedrag. Waarom die stoerigheid? Waarom die superieure houding van wij kunnen alles, wij zijn de grootste, de beste? Dat zelfgenoegzame: je mag me niet bevragen, wijs me niet op wat ik níét goed kan. Die arrogantie nekt de ambtelijke organisatie.”
Onlangs kondigde burgemeester Halsema een nieuwe reorganisatie aan. Op 17 maart schreef ze aan de gemeenteraad: „De gemeentelijke organisatie is groot en complex geworden. Dat schaadt onze uitvoeringskracht en heeft gevolgen voor het vertrouwen van veel inwoners en de motivatie van medewerkers. Stevig onderhoud aan de organisatie is dan ook noodzakelijk.”
De burgemeester stelt een „nieuwe ambtelijke topstructuur” voor, met zeven in plaats van vijf „lijnclusters”. Halsema benoemt „interne problemen, zoals aanhoudende klachten over racisme en discriminatie, hoge ziekteverzuimcijfers en een gevoel van onveiligheid onder de medewerkers”. De reorganisatie heeft vier doelen, waarvan drie zijn geformuleerd als ‘ruimte voor uitvoering’, ‘balans ambitie en uitvoeringskracht’ en ‘een gezonde en veilige organisatie’.
„Wat mij opvalt, is dat een heldere probleemanalyse ontbreekt. Precies dezelfde doelen werden al genoemd in september 2025, toen oud-brandweercommandant Tijs van Lieshout werd aangetrokken om het ziekteverzuim onder ambtenaren aan te pakken. Daarna is het stil gebleven over welke problemen worden opgepakt, in welke volgorde en wanneer concrete interventies ingaan. Er is een nieuwe organisatiestructuur getekend, maar daarmee verander je nog geen ziekmakende angstcultuur.
„Een belangrijke aanbeveling in het oorspronkelijke versie van het rapport Melden met vertrouwen was de versterking van de positie van Personeel & Organisatie. Medewerkers moeten er vanuit kunnen gaan dat sollicitaties, re-integraties en reorganisaties verlopen volgens correcte procedures. P&O dient dit te bewaken, zonder last of ruggenspraak van managers. De vertrouwenspersonen moeten onder P&O vallen, zonder bemoeienis van Bureau Integriteit.”
„Ons onderzoek heeft de vinger op meerdere zere plekken gelegd. In 2021 moest een rechter Amsterdam dwingen een ambtenaar te rehabiliteren die met veel bombarie was ontslagen na onderzoek van Bureau Integriteit. Een kritisch rapport over de werkwijze van dat Bureau zou ambtenaren die menen dat zij ook onterecht ontslagen of onheus behandeld zijn, een opening kunnen bieden voor schadeclaims. Ik vermoed dat men daar beducht voor was.
„Naar aanleiding van die affaire heeft de burgemeester in 2021 de toezegging aan de Raad gedaan om de Commissie Integriteit van deskundigen ‘weer nieuw leven in te blazen’. Dat is niet gebeurd. Een burgemeester hoeft niet zelf haar toezeggingen te bewaken. De griffie, gemeentesecretaris en de desbetreffende manager zijn hier verantwoordelijk voor. Zij zijn nalatig geweest, zij hebben hierdoor, zoals ik het zie, de burgemeester kwetsbaar gemaakt voor de kritische conclusies in ons rapport.
„Een kritisch rapport van de ombudsman wordt gezien als een smet op het beeld dat op het Amsterdamse stadhuis wordt gekoesterd: wij doen het allemaal toch heel goed? Ze hebben helemaal geen zin in buitenstaanders die kijken of het in de praktijk wel zo is.”
„Halsema is als burgemeester goed in het agenderen van inhoudelijke onderwerpen. Ik was enthousiast over hoe zij sprak in Carré op Internationale Vrouwendag. Ze is een goed politicus, maar heeft minder ervaring in het managen van grote organisaties. Een bestuurder heeft baat bij de toezichthouders in ons democratische stelsel. De ombudsman is daar één van, net als de door de burgemeester zelf toegezegde Commissie Integriteit. Zulke toezichthouders moet je als bestuurder verwelkomen, niet dwarsbomen of wegblazen.”